Tribunale, Sentenza T-518/23

Autorizzazione a rispettare sanzioni secondarie USA e retroattività ex regolamento 2271/96

La sentenza riguarda un ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE proposto dalla Middle East Bank, Munich Branch contro due decisioni di esecuzione della Commissione adottate ai sensi dell’articolo 5, secondo comma, del regolamento (CE) n. 2271/96. Le decisioni autorizzavano Clearstream Banking AG a rispettare la normativa sanzionatoria statunitense nei confronti della banca ricorrente, oggetto di misure restrittive statunitensi.\n\n### Fatti essenziali e contesto delle misure statunitensi La vicenda si inserisce nel quadro del ripristino, da parte degli Stati Uniti, delle sanzioni nei confronti dell’Iran dopo il recesso dall’accordo sul nucleare iraniano del 2015. Tra queste, le sanzioni secondarie impedivano a soggetti dell’Unione di intrattenere rapporti commerciali con soggetti inseriti nell’elenco SDN dell’OFAC. La ricorrente, succursale tedesca di una banca iraniana, figurava nell’elenco SDN quanto alle sanzioni primarie dal novembre 2018 e quanto alle sanzioni secondarie dall’8 ottobre 2020. Clearstream Banking AG, unica banca depositaria di titoli autorizzata in Germania, custodiva i titoli della ricorrente e, in ragione delle misure statunitensi, aveva bloccato tali titoli.\n\n### Procedimento amministrativo dinanzi alla Commissione Clearstream presentò una prima domanda di autorizzazione il 26 febbraio 2021 ex articolo 5, secondo comma, del regolamento n. 2271/96. La ricorrente chiese di essere sentita e trasmise osservazioni alla Commissione, la quale adottò poi la prima decisione di esecuzione il 27 aprile 2023 e, successivamente, una seconda decisione di esecuzione il 24 giugno 2024, che rinnovava l’autorizzazione per ulteriori dodici mesi. La Commissione comunicò alla ricorrente solo una descrizione della portata della prima decisione, non il testo integrale, fino alla produzione documentale nel presente giudizio.\n\n### Oggetto del ricorso e questioni preliminari La ricorrente chiedeva l’annullamento di entrambe le decisioni, la declaratoria di illegittimità del diniego di accesso e divulgazione, il divieto per la Commissione di prorogare l’autorizzazione e la condanna alle spese. Il Tribunale ha dichiarato irricevibile la pretesa di estendere il ricorso a una terza decisione sopravvenuta, perché la domanda era tardiva ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 1, del regolamento di procedura. Ha inoltre respinto per incompetenza le domande dirette a ottenere un’ingiunzione alla Commissione e una pronuncia meramente dichiarativa, richiamando i limiti del controllo ex articolo 263 TFUE.\n\n### Diritti procedurali del terzo interessato Sul secondo motivo, il Tribunale ha escluso che la ricorrente disponesse di un diritto procedurale alla notifica integrale delle decisioni impugnate. Ha rilevato che il regolamento n. 2271/96 e il regolamento di esecuzione (UE) 2018/1101 prevedono la notifica della decisione solo al richiedente e non attribuiscono alcun ruolo procedurale al terzo interessato dalle misure restrittive. Anche il fatto che la Commissione abbia ascoltato la ricorrente non ha modificato tale equilibrio normativo né creato nuovi obblighi di comunicazione. In ogni caso, la mancata comunicazione non era di per sé sufficiente a fondare l’annullamento, mancando una dimostrazione concreta di lesione dei diritti della ricorrente.\n\n### Dedotto errore di fatto sulla natura della banca iraniana La ricorrente contestava l’affermazione secondo cui la banca madre MEB sarebbe stata di proprietà della Repubblica islamica dell’Iran. Il Tribunale ha ammesso che tale indicazione non era supportata dagli atti, ma ha ritenuto l’errore irrilevante: le decisioni non si fondavano sulla proprietà pubblica della banca, bensì sul fatto pacifico che essa figurava nell’elenco SDN per le sanzioni secondarie. Le menzioni della MEB come entità "iraniana" e il richiamo a precedenti transazioni erano stati utilizzati solo come elementi descrittivi o esemplificativi del rischio, non come presupposti decisivi della legalità dell’autorizzazione.\n\n### Retroattività delle autorizzazioni e principio di certezza del diritto Sul primo e sul quinto motivo, il Tribunale ha riconosciuto che entrambe le autorizzazioni avevano effettivamente portata retroattiva: la prima decorreva dalla data della domanda del 26 febbraio 2021 e la seconda dalla scadenza dell’autorizzazione iniziale (26 aprile 2024), non dalla loro notifica. Ha quindi esaminato se tale retroattività fosse compatibile con il principio di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento. Richiamando la giurisprudenza, ha ribadito che l’efficacia retroattiva è eccezionalmente ammessa quando lo esiga lo scopo dell’atto e sia rispettato il legittimo affidamento degli interessati.\n\n### Giustificazione della retroattività nel caso concreto Il Tribunale ha ritenuto che la Commissione avesse motivato in modo chiaro la retroattività: nella prima decisione, la concessione tardiva era dipesa da valutazioni politiche e non da colpa di Clearstream; nella seconda, la retroattività era giustificata da esigenze di continuità e dalla necessità di evitare rischi per gli interessi dell’Unione e del richiedente. Secondo il Tribunale, tali ragioni soddisfacevano la prima condizione per la deroga al principio di irretroattività.\n\n### Nessun legittimo affidamento derivante dalla nota di orientamento La ricorrente invocava la nota di orientamento della Commissione del 7 agosto 2018, sostenendo che essa escludesse la retroattività. Il Tribunale ha però chiarito che la nota non contiene una regola vincolante né un’autolimitazione della Commissione sulla data di decorrenza degli effetti di un’autorizzazione. La risposta al quesito n. 20 si limita a indicare che la domanda non sospende gli obblighi del regolamento e che la decisione è efficace dalla notifica al richiedente; non dice che la Commissione sia impedita, in via eccezionale, di fissare una decorrenza anteriore. Ne è conseguito il rigetto della censura sul legittimo affidamento.\n\n### Portata delle autorizzazioni, precisione e sviamento di potere Quanto ai motivi terzo, sesto e settimo, il Tribunale ha escluso che la Commissione avesse adottato un’autorizzazione troppo ampia, imprecisa o contraddittoria. Ha rilevato che le decisioni impugnate limitavano espressamente l’autorizzazione ai soli casi in cui gli atti normativi elencati imponevano a Clearstream di congelare taluni beni o rifiutare talune operazioni della ricorrente; le operazioni escluse dall’ambito delle sanzioni restavano fuori dall’autorizzazione. Il Tribunale ha inoltre precisato che, nel valutare una domanda ex articolo 5, secondo comma, la Commissione deve verificare solo se il mancato rispetto degli atti elencati possa causare un danno grave agli interessi dell’Unione o del richiedente, senza dover classificare in dettaglio ogni singola operazione o bene del terzo.\n\n### Dispositivo Il ricorso è stato integralmente respinto. La ricorrente è stata condannata alle spese proprie e a quelle sostenute dalla Commissione e da Clearstream Banking AG.