Tribunale, Sentenza T-458/22

Aiuto di Stato portoghese a favore di TAP SGPS e TAP Air Portugal

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da Ryanair DAC avverso la decisione della Commissione che ha autorizzato un aiuto di ristrutturazione concesso dal Portogallo al gruppo TAP, composto da TAP SGPS e TAP Air Portugal. Il caso si inserisce nel contesto del mercato del trasporto aereo portoghese e delle misure di salvataggio/ristrutturazione adottate dopo la crisi COVID-19.

Fatti e procedimento

La Repubblica portoghese aveva notificato alla Commissione un pacchetto di ristrutturazione composto da garanzia su prestito, ricapitalizzazione e conversione di un prestito statale in capitale. L'intervento seguiva una precedente misura di salvataggio già autorizzata dalla Commissione nel 2020, poi annullata dal Tribunale e successivamente riadottata con una nuova decisione. La Commissione ha qualificato la misura come aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ma compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, in combinato con le Linee guida sugli aiuti per salvataggio e ristrutturazione.

Questioni sottoposte al Tribunale

Ryanair deduceva nove motivi: errore sulla eleggibilità di TAP all'aiuto di ristrutturazione; mancata dimostrazione dell'obiettivo di interesse comune; insufficienza del piano di ristrutturazione; mancata prova della necessità, dell'effetto di incentivo e dell'appropriatezza della misura; violazione della proporzionalità, del contributo proprio e del burden sharing; insufficienza delle misure per limitare le distorsioni della concorrenza; violazione dei principi di non discriminazione, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi; difetto di motivazione.

Quadro normativo applicato

Il Tribunale richiama gli articoli 107, 108 e 263 TFUE, oltre all'articolo 296 TFUE e all'articolo 339 TFUE. Centrale è il riferimento alle Linee guida sul salvataggio e la ristrutturazione del 2014, in particolare ai punti 8, 20, 22, 38, 43, 44, 45, 47, 48, 51, 52, 53, 54, 58, 59, 61-69, 71, 74, 76, 78, 79, 80 e 92. È richiamato anche il regolamento (UE) 2015/1589 in materia di segreto professionale, nonché il regolamento (CE) n. 1008/2008 per le argomentazioni sulle libertà di circolazione nel settore aereo.

Eleggibilità di TAP come impresa in difficoltà appartenente a un gruppo

Il Tribunale conferma che, alla data della decisione impugnata, TAP SGPS e TAP Air Portugal costituivano un'unica unità economica controllata dalla Repubblica portoghese tramite Parpública e DGTF. Ne consegue che il solo socio privato rimasto, HPGB tramite Mr Pedrosa, non poteva essere considerato parte del gruppo rilevante ai fini del punto 22 delle Linee guida, poiché non deteneva diritti di controllo al momento della decisione.

Quanto all'origine delle difficoltà, la Commissione aveva correttamente rilevato che esse erano intrinseche, derivavano dalla gestione e dalla performance delle imprese prima della pandemia e non risultava alcuna prova di un'allocazione arbitraria dei costi all'interno del gruppo. Il Tribunale sottolinea che il punto 22 mira a evitare l'elusione artificiosa delle regole sugli aiuti di Stato mediante trasferimento di costi e passività all'interno del gruppo.

Obiettivo di interesse comune

Il Tribunale conferma che la misura perseguiva un obiettivo di interesse comune ai sensi del punto 44 delle Linee guida. In particolare, la Commissione aveva ragione nel ritenere che l'uscita di TAP dal mercato avrebbe potuto interrompere un servizio aereo importante e difficile da replicare, dato il carattere unico della rete operata da TAP da Lisbona verso le Azzorre, Madeira e paesi lusofoni fuori dall'Europa. Non occorre che la replica del servizio sia impossibile: è sufficiente che sia difficile e non realizzabile entro un termine ragionevole.

Il Tribunale conferma inoltre il rilievo del ruolo sistemico di TAP per il turismo, l'occupazione e la connettività del Portogallo. La Commissione poteva valorizzare sia il peso occupazionale del gruppo, sia il suo impatto sulla connettività con paesi extra-UE di lingua portoghese, senza dover dimostrare il collasso dell'intero settore.

Piano di ristrutturazione e ritorno alla redditività

La Commissione aveva esaminato un piano che prevedeva concentrazione sul core business, dismissione di attività non strategiche, razionalizzazione della flotta, rafforzamento del ruolo di Lisbona come hub, riduzione di rotte non redditizie e riduzione dei costi operativi, compresi costi del lavoro e contratti di fornitura.

Il Tribunale ritiene che il piano fosse realistico, coerente e sufficientemente ampio. Le censure di Ryanair secondo cui la Commissione avrebbe dovuto imporre un taglio più drastico dell'attività o della flotta vengono respinte: le Linee guida mirano a ripristinare la redditività, non a imporre il minimo livello possibile di attività. Quanto ai tempi, un orizzonte 2020-2025 non è ritenuto incompatibile con le Linee guida, in particolare nel contesto eccezionale della pandemia.

Sul versante delle proiezioni finanziarie, il Tribunale considera legittimo il ricorso della Commissione a stime di EBIT, ROCE, WACC e confronto con un campione di compagnie comparabili. Le critiche di Ryanair, comprese quelle sui tassi di interesse futuri o su differenti modalità di calcolo, sono giudicate insufficienti a dimostrare un manifesto errore di valutazione. La Commissione aveva inoltre verificato scenari avversi e sensitivity analysis, che non mettevano in dubbio il ritorno alla redditività entro il 2025.

Necessità, effetto di incentivo e appropriatezza

Il Tribunale afferma che la Commissione aveva dimostrato la necessità dell'intervento: TAP non disponeva di accesso sufficiente ai mercati dei capitali, aveva già tentato di vendere asset e di reperire finanziamenti, ma le sue condizioni patrimoniali e di liquidità rendevano inattuabile un'alternativa di mercato credibile. Di conseguenza, la misura era necessaria ai sensi dei punti 8 e 53 delle Linee guida ed era anche dotata di effetto di incentivo ai sensi del punto 59.

Quanto all'appropriatezza, il Tribunale ritiene che il mix di equity e garanzia fosse coerente con la natura dei problemi di TAP, che erano sia di solvibilità sia di liquidità. La Commissione non era tenuta a comparare in modo esaustivo ogni altra forma ipotetica di aiuto, come una sola garanzia su credito, e Ryanair non aveva dimostrato che una diversa misura avrebbe avuto la stessa efficacia.

Proporzionalità, contributo proprio e burden sharing

Il Tribunale conferma che la Commissione aveva correttamente verificato che l'aiuto fosse limitato al minimo necessario, nei limiti del regime delle Linee guida. La proporzionalità è stata valutata soprattutto attraverso contributo proprio e burden sharing, criteri specificamente previsti dai punti 61-69.

Il contributo proprio inferiore al 50% è stato ritenuto giustificato dalle circostanze eccezionali della pandemia, che avevano colpito in modo particolarmente grave il settore aereo e TAP in concreto. Il burden sharing è stato considerato adeguato perché gli azionisti esistenti assorbivano le perdite e il Portogallo, quale azionista, sopportava la riduzione di valore delle partecipazioni, beneficiando poi anche dei futuri incrementi di valore. Le censure relative alle redazioni del testo non hanno impedito il controllo giurisdizionale e non hanno integrato una carenza di motivazione.

Misure per limitare le distorsioni della concorrenza

La Commissione aveva imposto un insieme di rimedi: cap della flotta TAP fino a 90-100 aeromobili, cessione di slot a Lisbona e vendita di partecipazioni in Cateringpor e Groundforce. Il Tribunale considera adeguate tali misure.

Il cap della flotta è ritenuto coerente con il punto 78 delle Linee guida, che ammette riduzione di capacità e di presenza sul mercato. Anche se la riduzione della flotta era iniziata prima, il limite imposto fino al 2025 costituiva una vera misura di contenimento delle distorsioni. La cessione di 18 slot a Lisbona è giudicata sufficiente per consentire a un concorrente di operare e crescere in un aeroporto congestionato, senza dover imporre una cessione tale da compromettere la redditività di TAP. Le critiche su tempi, criteri di selezione e assenza di monitoraggio ex post sono respinte.

Quanto a Cateringpor e Groundforce, il Tribunale ritiene che la loro vendita fosse idonea a rafforzare la concorrenza nei mercati verticalmente collegati al gruppo TAP e che non fosse necessario limitarla al solo mercato del trasporto passeggeri. La cessione di attività non strategiche e vitali per il core business si inserisce correttamente nella logica della ristrutturazione e della limitazione delle distorsioni.

Non discriminazione e libertà fondamentali

Il Tribunale respinge il motivo relativo alla non discriminazione. Ricorda che, in materia di aiuti di Stato, un trattamento differenziato è compatibile con l'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE se è necessario e proporzionato al perseguimento dell'obiettivo di interesse comune. Il fatto che l'aiuto sia riservato a TAP non integra di per sé una discriminazione vietata.

Quanto alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi, il Tribunale osserva che gli effetti restrittivi insiti nella selettività dell'aiuto non possono essere valutati separatamente dalla compatibilità dell'aiuto nel suo complesso. Ryanair non ha dimostrato un effetto restrittivo ulteriore, autonomo e sproporzionato rispetto a quello connaturato al regime degli aiuti di Stato.

Obbligo di motivazione

Infine, il Tribunale ritiene che la decisione della Commissione fosse sufficientemente motivata, nonostante le redazioni di dati sensibili nella versione pubblica. La motivazione consentiva di comprendere il percorso logico seguito dalla Commissione e permetteva al giudice di esercitare il controllo di legittimità. Le redazioni erano giustificate dalla tutela del segreto professionale ai sensi dell'articolo 339 TFUE e del regolamento 2015/1589, senza svuotare di contenuto l'obbligo di motivazione.

Dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso di Ryanair, la condanna alle spese a favore della Commissione e pone le spese della Repubblica portoghese a carico di quest'ultima.