Sentenza n. 130/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 contro il Comune, chiedendo l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia consistita nel mancato adeguamento al proprio parere motivato e nella mancata adozione e trasmissione degli atti deliberativi previsti dal TUSP in relazione all’acquisizione, da parte di una controllata di V.E.R.I.T.A.S. S.p.A., società in house a partecipazione pubblica e qualificata come quotata, dell’intero capitale sociale di Euroscavi S.r.l. L’Autorità ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. Secondo l’AGCM, la clausola dell’art. 1, comma 5, TUSP, che limita l’applicazione del decreto alle società quotate salvo espressa previsione, riguarderebbe soltanto le disposizioni direttamente rivolte alle società quotate e non esonererebbe le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi deliberativi e motivazionali. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentirebbe soltanto l’impugnazione di atti amministrativi e non l’azione avverso il silenzio, che non sussisterebbe un obbligo di provvedere e che l’operazione già perfezionata renderebbe inutile l’adozione postuma della deliberazione. Nel merito hanno sostenuto l’inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 TUSP alle acquisizioni effettuate da società quotate o loro controllate, nonché la natura meramente gestionale e interna dell’operazione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari e accolto il ricorso. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria dell’AGCM prevista dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma comprenda tutte le azioni ammesse dal processo amministrativo, inclusa l’azione avverso il silenzio quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato. L’inerzia comunale è stata ritenuta lesiva perché impediva il controllo dell’AGCM e della Corte dei conti sull’operazione. Il TAR ha inoltre escluso che l’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, TUSP elimini l’interesse all’adozione della deliberazione, trattandosi di una disposizione relativa agli effetti negoziali dell’acquisto e non idonea a neutralizzare l’obbligo amministrativo preesistente. Nel merito, il Collegio ha interpretato letteralmente l’art. 1, comma 5, TUSP, affermando che l’esenzione riguarda le disposizioni direttamente destinate alle società quotate e non gli obblighi posti a carico delle pubbliche amministrazioni socie. Pertanto, anche quando l’acquisizione indiretta sia effettuata tramite una società quotata o una sua controllata, le amministrazioni pubbliche devono adottare una deliberazione consiliare conforme agli artt. 7 e 8 TUSP, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, con riguardo alla necessità della partecipazione per le finalità istituzionali, alla convenienza economica, alla sostenibilità finanziaria e ai principi di efficienza, efficacia ed economicità, e devono trasmetterla all’AGCM e alla Corte dei conti. L’obbligo sussiste a maggior ragione quando l’operazione è compiuta da una società in house soggetta al controllo analogo degli enti locali, poiché l’acquisto da parte della sua controllata determina nuove partecipazioni indirette dei Comuni e costituisce una decisione significativa non rimessa all’autonomia gestionale della società. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato la nota negativa eventualmente adottata e ha condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, la deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata, e a trasmetterla all’AGCM. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  L’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato.

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende anche l’azione avverso il silenzio e l’azione di condanna a provvedere, quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso è stato inizialmente introdotto con il rito camerale previsto per l’azione avverso il silenzio, poi convertito nel rito abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio ex art. 21-bis, comma 3, l. 287/1990 è stato ricondotto al rito abbreviato, indipendentemente dal concreto petitum.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha costituito la base processuale per la conversione del rito.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. 175/2016

  Le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate.

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni direttamente destinate alle società quotate o alle loro controllate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal TUSP.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  L’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica [...] o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato.

  L’acquisto, anche indiretto, deve essere giustificato analiticamente in relazione alle finalità istituzionali, alla convenienza economica, alla sostenibilità finanziaria e ai principi di efficienza, efficacia ed economicità; la deliberazione deve essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  La deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali.

  La partecipazione comunale richiede una deliberazione del consiglio comunale redatta in conformità agli obblighi motivazionali dell’art. 5 TUSP.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  Le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2.

  L’acquisto indiretto di partecipazioni impone la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 anche quando l’acquisizione sia effettuata tramite una società quotata o una sua controllata; l’inefficacia contrattuale per mancanza o invalidità della deliberazione non elimina l’obbligo amministrativo di provvedere.

• art. 4 d.lgs. 175/2016

  La motivazione deve dimostrare la necessità della partecipazione per il perseguimento delle finalità istituzionali dell’amministrazione.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore.

  Il dato letterale costituisce il criterio primario di interpretazione; gli altri criteri operano solo in presenza di un testo ambiguo.

• art. 101 Cost.

  I giudici sono soggetti soltanto alla legge.

  Ribadisce il dovere del giudice di applicare il significato legislativo risultante dal testo, salvo i casi di rimessione alla Corte costituzionale o di prevalenza del diritto dell’Unione europea.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la domanda di condanna a provvedere, quando l’inerzia di un’amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• L’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 limita l’applicabilità del TUSP alle società quotate e alle loro controllate soltanto con riferimento alle disposizioni direttamente destinate a tali società; la clausola non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal TUSP.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 TUSP, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, anche se l’acquisizione è effettuata per il tramite di una società quotata o di una sua controllata.
• L’obbligo di deliberazione e di trasmissione all’AGCM e alla Corte dei conti permane quando l’operazione è già stata perfezionata; l’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, TUSP disciplina gli effetti negoziali dell’acquisto e non elimina l’interesse a far accertare e rimuovere l’inerzia amministrativa.
• Una società in house soggetta al controllo analogo degli enti pubblici soci non può decidere autonomamente un’acquisizione societaria significativa che determini nuove partecipazioni indirette degli enti controllanti: l’operazione deve essere deliberata dagli enti soci con la motivazione analitica richiesta dal TUSP.

Come è indicizzato