Sentenza n. 1054/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento con cui il Comune, ai sensi dell’art. 19, comma 3, l. 241/1990, ha impedito la prosecuzione della SCIA relativa al riuso di un sottotetto, con cambio di destinazione d’uso da direzionale a residenziale e frazionamento in cinque unità immobiliari. L’immobile era stato oggetto di condono edilizio, concluso con provvedimento favorevole del 1994. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la violazione e falsa applicazione degli artt. 123, 128 e 129 della l.r. Sardegna n. 9/2023 e dell’art. 19 l. 241/1990, nonché eccesso di potere per erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria, travisamento, illogicità e contraddittorietà. Ha sostenuto che gli abusi oggetto di condono fossero meramente formali e che l’immobile avrebbe potuto beneficiare dell’accertamento di conformità con doppia conformità, sicché avrebbe dovuto essere ammesso al regime regionale di riuso dei sottotetti. In secondo luogo, ha contestato la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia soggetta a permesso di costruire, sostenendo che si trattasse di interventi interni di riuso del sottotetto assoggettati a SCIA a zero giorni ai sensi dell’art. 123 della l.r. n. 9/2023, senza incremento volumetrico né modifica della sagoma, e ha richiamato la disciplina regionale e la ricognizione SUAPE. In terzo luogo, ha lamentato la mancata considerazione della disponibilità a integrare la documentazione sui parcheggi e a procedere, se necessario, alla monetizzazione degli standard, nonché la violazione delle garanzie partecipative e del principio di buona amministrazione. Con i motivi aggiunti ha impugnato l’atto comunale di conferma del provvedimento interdittivo, deducendone anche l’autonomo difetto di motivazione.

La decisione

Il TAR ha rigettato sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti. Ha ritenuto decisiva la motivazione secondo cui l’immobile, essendo stato regolarizzato mediante condono edilizio, non può accedere al regime favorevole previsto dall’art. 123 della l.r. Sardegna n. 9/2023 per il riuso e recupero dei sottotetti. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 142/2024, ha espunto dall’art. 128, comma 1, lett. a), della medesima legge regionale il riferimento agli immobili condonati, ammettendo soltanto gli immobili per i quali sia stato positivamente concluso un procedimento di accertamento di conformità. Il Collegio ha ritenuto che il dato testuale della norma richieda l’effettiva esistenza di un provvedimento positivo di accertamento di conformità, distinto dal condono, e che la natura eccezionale della disciplina ne impedisca l’interpretazione estensiva o analogica ai sensi dell’art. 14 delle Preleggi. Non è possibile attribuire rilievo alla mera eventuale sussistenza, in astratto, dei presupposti della doppia conformità, né il giudice può svolgere nel processo un autonomo accertamento di conformità non previamente esercitato dall’amministrazione, in applicazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a. Il condono produce l’effetto di evitare la demolizione e consentire la circolazione giuridica del manufatto, ma non lo trasforma in un’opera pienamente legittima né consente, di regola, ulteriori interventi edilizi che ne assumano la preesistenza, salvo interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e risanamento conservativo. Accertata la legittimità di una delle autonome rationes decidendi poste a fondamento dell’atto plurimotivato, il TAR ha dichiarato irrilevanti gli ulteriori motivi relativi alla qualificazione dell’intervento, ai parcheggi, all’integrazione documentale e alla motivazione dell’atto di conferma, poiché l’eventuale fondatezza di tali censure non avrebbe comunque condotto all’annullamento dell’atto. Le spese sono state compensate per la natura interpretativa delle questioni e l’assenza di precedenti specifici.

Norme richiamate

• art. 19, comma 3, l. 241/1990

  Consente all’amministrazione di adottare il provvedimento interdittivo della SCIA quando accerti l’insussistenza dei presupposti per la prosecuzione dell’attività.

• art. 123 l.r. Sardegna n. 9/2023

  riuso e per il recupero con incremento volumetrico dei sottotetti esistenti

  Prevede il regime regionale per interventi di riuso e recupero dei sottotetti, ma non è applicabile agli immobili condonati esclusi dall’art. 128, comma 1, lett. a), come risultante dalla sentenza della Corte costituzionale.

• art. 128, comma 1, lett. a), l.r. Sardegna n. 9/2023

  siano conclusi positivamente i procedimenti di accertamento di conformità

  Dopo la pronuncia della Corte costituzionale n. 142/2024, limita l’accesso al regime favorevole agli immobili oggetto di positivo accertamento di conformità, escludendo quelli regolarizzati mediante condono.

• art. 129, comma 1, l.r. Sardegna n. 9/2023

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione al regime edilizio applicabile agli interventi, ma la questione è rimasta assorbita dalla legittimità della motivazione fondata sulla natura condonata dell’immobile.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l’accertamento di conformità fondato sulla doppia conformità; la mera astratta sussistenza dei relativi presupposti non equivale a un provvedimento positivo di accertamento di conformità.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Vieta al giudice amministrativo di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; impedisce quindi al giudice di svolgere nel processo un accertamento di conformità non previamente adottato dall’amministrazione.

• art. 14 Preleggi

  le leggi che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi, non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati

  La disciplina eccezionale sul riuso dei sottotetti non può essere estesa analogicamente o oltre il suo perimetro testuale.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  La qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia era una delle motivazioni dell’atto, ma non è stata esaminata nel merito perché la diversa motivazione relativa al condono era autonomamente sufficiente.

• art. 3, comma 1, lett. a), l.r. Sardegna n. 23/1985

  Richiamata dal Comune per la qualificazione edilizia dell’intervento; la relativa questione è stata ritenuta irrilevante per la presenza di una motivazione ostativa autonoma.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il provvedimento interdittivo è stato preceduto dal contraddittorio procedimentale e dalla comunicazione dei motivi ostativi; le contestazioni sulla mancata integrazione documentale non incidono sull’esito, essendo sufficiente la motivazione fondata sul condono.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Impedisce al giudice di sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio, per la prima volta in giudizio, del potere di accertamento di conformità.

Massime di principio

• La disciplina regionale che consente il riuso o recupero dei sottotetti e che ammette gli immobili privi di titolo solo quando siano stati positivamente definiti procedimenti di accertamento di conformità non si applica agli immobili regolarizzati mediante condono edilizio, anche se il privato deduce che in concreto sussistessero i presupposti della doppia conformità.
• Condono edilizio e accertamento di conformità sono istituti distinti: il provvedimento di condono non può essere equiparato a un positivo accertamento di conformità, né la mera astratta compatibilità urbanistico-edilizia dell’opera può sostituire l’adozione del relativo provvedimento amministrativo.
• La natura eccezionale della disciplina che consente interventi edilizi su immobili già oggetto di sanatoria impone un’interpretazione strettamente letterale e preclude l’estensione analogica a fattispecie non espressamente contemplate.
• Il giudice amministrativo non può svolgere nel giudizio un accertamento di conformità ora per allora su un immobile condonato, perché ciò comporterebbe l’esercizio per la prima volta di un potere amministrativo non ancora esercitato, in violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a.
• Il condono edilizio evita la demolizione del manufatto e ne consente la circolazione giuridica, ma non attribuisce all’opera una piena legittimità urbanistico-edilizia né consente, di regola, ulteriori interventi edilizi che assumano il manufatto condonato quale presupposto; restano ammissibili gli interventi coerenti con il mantenimento e la conservazione dell’opera, quali manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria e risanamento conservativo.
• Quando un provvedimento amministrativo è fondato su più autonome ragioni giustificatrici, la legittimità di una sola di esse è sufficiente a sorreggere l’atto e determina il rigetto del ricorso, rendendo irrilevante l’esame delle censure rivolte alle ulteriori motivazioni.

Come è indicizzato