Corte di giustizia, Sentenza C-213/19

Inadempimento del Regno Unito in materia di risorse proprie, dazi doganali, IVA e leale cooperazione

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione europea contro il Regno Unito, relativo a importazioni di prodotti tessili e calzature provenienti dalla Cina, effettuate nel periodo novembre 2011 - 11 ottobre 2017. La Corte, in Grande Sezione, si è pronunciata su una vasta controversia concernente frode da sottovalutazione, controlli doganali, risorse proprie tradizionali e IVA.

Contesto fattuale e amministrativo

La frode descritta consisteva nella dichiarazione di valori in dogana estremamente bassi, spesso presentati da società di comodo o "fenice", con rapida scomparsa degli operatori dopo l’emersione dei controlli. L’OLAF aveva segnalato il rischio già dal 2007 e aveva sviluppato, con il JRC, un metodo statistico fondato su prezzi medi rettificati e su una soglia di rischio pari al 50% del prezzo medio rettificato (PMA), per individuare importazioni potenzialmente sottovalutate.

Nel tempo si sono succedute varie iniziative: operazione PCA Discount, operazione congiunta Snake, operazione Breach, operazione Swift Arrow e altri controlli. La Commissione contestava al Regno Unito di avere fatto affidamento quasi esclusivamente su recuperi a posteriori, anziché su controlli preventivi basati sul rischio e su garanzie, con conseguente perdita di dazi doganali e di risorse proprie.

Normativa rilevante

La Corte richiama, tra le altre:

• le decisioni 2007/436/CE, Euratom e 2014/335/UE, Euratom sul sistema delle risorse proprie;
• i regolamenti n. 1150/2000 e n. 609/2014 sulle modalità di messa a disposizione delle risorse proprie;
• il regolamento n. 608/2014 sulle misure di esecuzione del sistema delle risorse proprie;
• il codice doganale comunitario e il codice doganale dell’Unione, in particolare le disposizioni su analisi dei rischi, controlli, contabilizzazione e valore in dogana;
• il regolamento di applicazione n. 2454/93 e il regolamento di esecuzione n. 2015/2447, in tema di garanzie e valutazione delle dichiarazioni;
• la direttiva 2006/112/CE sull’IVA.

Ricevibilità e difese preliminari

Il Regno Unito sollevava molte eccezioni di irricevibilità: violazione dei diritti di difesa, insufficienza del fondamento fattuale e giuridico, tutela del legittimo affidamento, incompetenza della Corte a statuire su importi determinati e prematurità del ricorso per alcuni periodi. La Corte ha respinto tutte queste eccezioni.

Ha affermato, in particolare, che:

• il procedimento precontenzioso aveva consentito al Regno Unito di difendersi;
• la controversia sulle somme richieste rientra nel sistema delle risorse proprie e può essere oggetto di un ricorso ex articolo 258 TFUE;
• la Commissione non può essere vincolata da asserite rassicurazioni informali di propri agenti o dell’OLAF, che non avevano competenza a garantire la conformità al diritto dell’Unione;
• i fatti successivi, come gli avvisi C 18 Breach, non rendevano il ricorso irricevibile, pur incidendo sul merito e sulla quantificazione.

Articolo 325 TFUE e obblighi di controllo doganale

Sul merito, la Corte ha ricordato che l’articolo 325 TFUE impone agli Stati membri obblighi di risultato: devono adottare misure dissuasive ed effettive per proteggere gli interessi finanziari dell’Unione. Ciò vale in particolare per la riscossione dei dazi doganali, che costituiscono risorse proprie tradizionali.

La Corte ha ricostruito le caratteristiche essenziali della frode:

• valori in dogana artificialmente bassi;
• società fenomeno o di comodo;
• forte mobilità e reattività ai controlli;
• uso del regime doganale 42 per spostare il carico IVA verso altri Stati membri, spesso senza effettivo pagamento.

Alla luce di tali caratteristiche, la Corte ha ritenuto che il Regno Unito, fin dall’inizio del periodo di infrazione, disponesse di informazioni sufficienti per sapere che erano necessari controlli preventivi fondati su un’analisi dei rischi e, per le importazioni sospette, la richiesta di garanzie prima dello svincolo.

Violazione delle norme doganali dell’Unione

La Corte ha ritenuto violati anche gli obblighi derivanti dal codice doganale comunitario e dal codice doganale dell’Unione:

• l’articolo 13 del codice doganale comunitario e l’articolo 46 del codice doganale dell’Unione, perché i controlli doganali non erano stati impostati in modo efficace e preventivo sulla base del rischio;
• l’articolo 248, paragrafo 1, del regolamento di applicazione e l’articolo 244 del regolamento di esecuzione, perché non era stata richiesta sistematicamente la garanzia per le importazioni ad alto rischio;
• l’articolo 220, paragrafo 1, del codice doganale comunitario e l’articolo 105, paragrafo 3, del codice doganale dell’Unione, perché i dazi non erano stati contabilizzati correttamente e tempestivamente.

La Corte ha osservato che il Regno Unito, in sostanza, aveva limitato il proprio sistema a recuperi successivi, che erano quasi sempre inefficaci contro imprese insolventi o scomparse. Ha inoltre ritenuto proporzionato l’obbligo di garanzia, perché temporaneo e riferito solo alle importazioni individuate come a rischio.

Risorse proprie tradizionali: accertamento dell’inadempimento, ma non degli importi richiesti dalla Commissione

La Corte ha affermato che, in linea di principio, il Regno Unito era responsabile della mancata messa a disposizione delle risorse proprie tradizionali corrispondenti ai dazi non correttamente accertati. Tuttavia, ha distinto nettamente tra:

• l’accertamento dell’inadempimento;
• e la quantificazione degli importi chiesti dalla Commissione.

Sul primo periodo, novembre 2011 - novembre 2014, la Corte ha rilevato incoerenze nella domanda della Commissione, che non aveva chiarito in modo sufficientemente preciso il rapporto tra gli avvisi C 18 Snake e l’importo richiesto. Per il secondo periodo, 1 gennaio 2015 - 11 ottobre 2017, ha ritenuto che la Commissione avesse usato il metodo OLAF-JRC in modo astrattamente ammissibile, ma senza dedurre gli importi già oggetto degli avvisi C 18 Breach, conosciuti prima della scadenza del termine del parere motivato e ancora non ritenuti irrecuperabili.

Per questo, la Corte ha respinto la domanda della Commissione nella parte in cui pretendeva l’accertamento di specifici importi di risorse proprie tradizionali. Ha invece confermato, in via generale, che il Regno Unito aveva violato gli obblighi di principio di messa a disposizione delle risorse proprie tradizionali.

Metodo OLAF-JRC e valutazione statistica delle perdite

La Corte ha ritenuto che, nelle circostanze del caso, l’uso di un metodo statistico fosse giustificato, poiché le merci non potevano più essere sottoposte a verifiche fisiche e mancavano dati diretti sufficienti per una ricostruzione dichiarazione per dichiarazione.

Ha accettato il metodo OLAF-JRC in quanto:

• fondato su dati obiettivi;
• non arbitrario;
• sufficientemente preciso e affidabile;
• in grado di evitare una sovrastima manifesta.

Tuttavia, ha precisato che la stima doveva basarsi sul "volume comune" delle importazioni considerate sottovalutate, cioè sul volume individuato da entrambi i metodi proposti dalle parti, e che occorreva tener conto degli avvisi C 18 Breach già emessi e delle eventuali dichiarazioni di irrecuperabilità nel rispetto della procedura del regolamento n. 609/2014.

IVA: accoglimento solo parziale

Quanto all’IVA, la Corte ha distinto il regime doganale 40 dal regime 42.

Per il regime 40, ha accolto la censura della Commissione: se il valore in dogana è sottostimato, anche la base imponibile IVA è necessariamente errata, con conseguente mancata riscossione integrale dell’imposta e mancata messa a disposizione delle risorse proprie IVA corrispondenti.

Per il regime 42, invece, ha respinto la censura: in tale meccanismo l’IVA è dovuta nello Stato membro di destinazione e non nello Stato di importazione; pertanto, la mancata riscossione in altri Stati membri non poteva essere imputata al Regno Unito in via generale, né la Commissione aveva dimostrato che il Regno Unito avesse impedito ai diversi Stati membri di destinazione di effettuare correttamente la riscossione.

Leale cooperazione

La Corte ha infine accolto la censura relativa all’articolo 4, paragrafo 3, TUE. Il Regno Unito non aveva fornito in tempo utile alla Commissione tutti gli elementi di calcolo degli avvisi C 18 Snake né i motivi delle decisioni di annullamento di tali avvisi, pur sapendo che quei dati erano indispensabili per la verifica delle risorse proprie dovute.

La Corte ha invece ritenuto non necessario soffermarsi separatamente sull’asserita mancata comunicazione di un parere giuridico, poiché bastava la mancata trasmissione dei motivi delle decisioni di annullamento per integrare la violazione della leale cooperazione.

Dispositivo

La Corte ha quindi dichiarato che il Regno Unito:

• non avendo preso in considerazione gli importi corretti dei dazi doganali e non avendo messo a disposizione l’importo corretto delle risorse proprie tradizionali relative a talune importazioni di prodotti tessili e calzature provenienti dalla Cina, è venuto meno agli obblighi derivanti dalla normativa sulle risorse proprie, dal diritto doganale e dall’articolo 325 TFUE;
• non avendo comunicato tutte le informazioni necessarie alla Commissione e non avendo fornito i motivi delle decisioni di annullamento delle obbligazioni doganali accertate, è venuto meno all’obbligo di leale cooperazione ex articolo 4, paragrafo 3, TUE.

Il ricorso è stato respinto per il resto, e il Regno Unito è stato condannato a sopportare quattro quinti delle spese della Commissione.