Corte di giustizia, Sentenza C-205/20

Proporzionalità delle sanzioni nel distacco dei lavoratori: effetto diretto e disapplicazione parziale della normativa nazionale

La causa concerne un rinvio pregiudiziale del Landesverwaltungsgericht Steiermark (Austria) nell’ambito di un procedimento sanzionatorio relativo a violazioni della normativa austriaca sul distacco dei lavoratori e sulla documentazione salariale. La Corte è stata chiamata a interpretare l’articolo 20 della direttiva 2014/67/UE, in particolare il requisito secondo cui le sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive.

Fatti e procedimento principale

La CONVOI s. r. o., società con sede in Slovacchia, aveva distaccato lavoratori presso una società stabilita in Austria. A seguito di un controllo, l’autorità amministrativa distrettuale di Hartberg-Fürstenfeld aveva inflitto a NE, nella qualità di rappresentante della società, una sanzione pecuniaria di EUR 54 000 per diverse violazioni degli obblighi previsti dall’LSD-BG, in particolare in materia di dichiarazione del distacco e conservazione della documentazione salariale.

NE ha impugnato la decisione dinanzi al giudice del rinvio. Quest’ultimo ha osservato che la Corte, con l’ordinanza del 19 dicembre 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18), aveva già ritenuto incompatibile con l’articolo 20 della direttiva 2014/67 una normativa nazionale che prevedeva ammende elevate, minime obbligatorie, cumulative per ciascun lavoratore e gravate da un contributo alle spese del 20% in caso di rigetto del ricorso. Poiché il legislatore austriaco non aveva modificato la normativa, il giudice ha chiesto se e in che misura essa dovesse essere disapplicata.

Questioni pregiudiziali

Le questioni sottoposte riguardavano:

• se il requisito di proporzionalità delle sanzioni di cui all’articolo 20 della direttiva 2014/67/UE abbia effetto diretto;
• in caso negativo, se il giudice nazionale debba integrare la disciplina interna alla luce dei criteri di proporzionalità ricavati dalla giurisprudenza della Corte;
• più in generale, se il principio del primato imponga la disapplicazione dell’intero regime sanzionatorio nazionale o soltanto delle parti incompatibili con il diritto dell’Unione.

Normativa rilevante

La Corte richiama l’articolo 20 della direttiva 2014/67/UE, che impone agli Stati membri di stabilire sanzioni per le violazioni delle disposizioni nazionali di attuazione della direttiva e di assicurare che tali sanzioni siano effettive, proporzionate e dissuasive. Sul piano nazionale sono esaminate diverse disposizioni dell’LSD-BG, che prevedono ammende per ciascun lavoratore interessato e importi particolarmente elevati, nonché l’articolo 52 del Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz, relativo al contributo alle spese del procedimento in caso di conferma della sanzione.

Ragionamento della Corte sulla prima questione: effetto diretto

La Corte ricorda i criteri consolidati dell’effetto diretto delle direttive: la disposizione deve essere incondizionata e sufficientemente precisa. Pur lasciando agli Stati membri un margine nella definizione del regime sanzionatorio, l’articolo 20 della direttiva 2014/67 enuncia in modo assoluto il divieto di sanzioni sproporzionate.

Secondo la Corte:

• il requisito di proporzionalità è incondizionato, perché non richiede interventi ulteriori delle istituzioni dell’Unione;
• è sufficientemente preciso, perché pone un limite chiaro al potere sanzionatorio degli Stati membri;
• il fatto che la direttiva richieda trasposizione non esclude la sua invocabilità, quando lo Stato membro abbia trasposto in modo scorretto.

La Corte aggiunge che il principio generale di proporzionalità e l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta rafforzano questa conclusione. Ne deriva che il singolo può invocare direttamente l’articolo 20 contro una normativa nazionale incompatibile.

Ragionamento della Corte sulla seconda questione: primato e disapplicazione parziale

La Corte chiarisce che il principio del primato impone ai giudici nazionali, ove non sia possibile un’interpretazione conforme, di garantire la piena efficacia della norma UE disapplicando la normativa interna contrastante. Tuttavia, tale disapplicazione deve essere limitata ai soli elementi che rendono sproporzionate le sanzioni.

La Corte sottolinea che la normativa austriaca, pur incompatibile per alcuni suoi aspetti, resta idonea a perseguire gli obiettivi legittimi della direttiva. Non occorre quindi eliminare in blocco l’intero sistema sanzionatorio: è sufficiente disapplicare le disposizioni che impediscono l’irrogazione di sanzioni proporzionate, mantenendo quelle parti del regime nazionale che consentono comunque sanzioni effettive e dissuasive.

La Corte respinge inoltre le obiezioni fondate su certezza del diritto, legalità dei reati e delle pene, irretroattività e parità di trattamento, osservando che la disapplicazione parziale comporta soltanto un’attenuazione della severità della sanzione e non introduce una pena più grave o imprevedibile.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che:

• l’articolo 20 della direttiva 2014/67/UE, nella parte in cui richiede che le sanzioni siano proporzionate, ha effetto diretto ed è invocabile dai singoli contro lo Stato membro che l’abbia recepito in modo non corretto;
• il principio del primato del diritto dell’Unione impone alle autorità nazionali di disapplicare la normativa interna incompatibile solo nei limiti necessari per consentire l’irrogazione di sanzioni proporzionate.

Principi pratici per l’operatore

La pronuncia è rilevante perché conferma che, in materia di distacco dei lavoratori, il requisito di proporzionalità delle sanzioni non è una mera clausola programmatica ma una regola direttamente azionabile. Per i professionisti, il punto centrale è che la normativa nazionale sanzionatoria può e deve essere “tagliata” solo nella parte eccedente, senza dover essere necessariamente espunta in blocco, purché resti possibile applicare una sanzione conforme al diritto dell’Unione.