Cassazione Civile, Sentenza n. 27364/2024 del 22/10/2024

Esito

La controversia

Immediata impugnazione da parte della CONSOB della sentenza della Corte d'appello di Firenze che aveva accolto l'opposizione di Inghirami contro la delibera CONSOB n. 20068/2017. La Corte territoriale aveva annullato la sanzione pecuniaria irrogata a Inghirami perché ritenuta notificata tardivamente rispetto ai termini di cui all'art. 195 d.lgs. 58/1998, avendo ritenuto che la CONSOB avrebbe potuto e dovuto procedere all'accertamento già dopo la ricezione di determinate risultanze ispettive (o di una relazione) nel marzo 2014, mentre la contestazione fu avviata solo nell'ottobre 2016. La CONSOB ha dedotto in cassazione plurime censure (nullità della motivazione, errori nella ricostruzione dei fatti e nella valutazione del momento di accertamento, violazione dell'art.195 TUF e norme connesse), sostenendo che la Corte d'appello si è sostituita all'ente vigilante nelle valutazioni discrezionali sulla completezza e sufficienza degli elementi istruttori.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il primo motivo della CONSOB e dichiarato inammissibile il secondo, ma ha accolto il terzo, quarto, quinto e sesto motivo. Ha cassato la sentenza della Corte d'appello di Firenze e ha rinviato la causa alla stessa Corte in diversa composizione, impartendo principi di diritto vincolanti sul tema della tempestività dell'accertamento ai fini dell'art. 195 TUF. La Cassazione ha stabilito che il giudice non può sostituirsi all'autorità di vigilanza nel valutare ex post la necessità di approfondimenti istruttori e che il controllo giudiziale sulla tempestività deve concentrarsi sulla «superfluità ex ante» di ulteriori indagini, tenendo conto della complessità del caso e della cooperazione fra autorità (Banca d'Italia/CONSOB). Ha quindi annullato la decisione di merito che aveva dichiarato la delibera CONSOB illegittima per tardività e ha disposto che la Corte d'appello, alla quale la causa torna per nuovo esame, si conformi ai principi enunciati e regoli le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 195, comma 1, d.lgs. n. 58/1998 (T.U.F.)

  «Le sanzioni amministrative previste nel presente titolo sono applicate dalla Banca d'Italia o dalla Consob, secondo le rispettive competenze, con provvedimento motivato, previa contestazione degli addebiti agli interessati, da effettuarsi entro centottanta giorni dall'accertamento ovvero entro trecentosessanta giorni se l'interessato risiede o ha la sede all'estero. I soggetti interessati possono, entro trenta giorni dalla contestazione, presentare deduzioni e chiedere un'audizione personale in sede di istruttoria, cui possono partecipare anche con l'assistenza di un avvocato».

  Il termine per la notificazione della contestazione decorre dal momento in cui la constatazione si è tradotta o avrebbe potuto tradursi in accertamento. L'accertamento non coincide necessariamente con la mera acquisizione materiale di documenti o la conclusione di un'ispezione, ma con il momento in cui l'autorità dispone degli elementi necessari per un accertamento compiuto; tuttavia il giudice deve valutare eventuali inerzie rispetto alla 'superfluità ex ante' degli approfondimenti istruttori.

• art. 94, commi 2 e 7, d.lgs. n. 58/1998 (T.U.F.)

  Norme relative agli obblighi di trasparenza degli emittenti e alla documentazione di offerta; nel caso hanno costituito l'oggetto della contestazione sanzionatoria per carenze informative dei prospetti/offerte.

• art. 191, comma 2, d.lgs. n. 58/1998 (T.U.F.)

  Richiamato in relazione alla materia sanzionatoria in tema di offerta al pubblico e controlli sulla trasparenza.

• art. 14, commi 2 e 6, legge n. 689/1981

  Richiami ai principi sulla conclusione dei procedimenti sanzionatori e sui termini di decadenza applicati analogicamente ai procedimenti finanziari; la Cassazione conferma l'applicazione dei relativi criteri interpretativi anche ai procedimenti CONSOB.

• art. 5 e art. 10, d.lgs. n. 58/1998 (T.U.F.)

  Disciplina della cooperazione e del coordinamento fra Banca d'Italia e Consob: obbligo di scambio di informazioni e divieto di sovrapposizione delle ispezioni, con trasmissione tempestiva dei rilievi rilevanti che può influire sul momento in cui la Consob è in grado di procedere all'accertamento.

• Protocollo d'intesa tra Banca d'Italia e Consob (31.10.2007)

  Regole operative per lo scambio di informazioni e per il coordinamento ispettivo; la trasmissione formale dei rilievi ispettivi della Banca d'Italia è elemento rilevante per il momento in cui la Consob può considerarsi in possesso degli elementi per l'accertamento.

• art. 132 c.p.c. e art. 115 c.p.c. (regole di motivazione e valutazione di merito)

  Richiamati in relazione a doglianze sulla motivazione della sentenza di appello e sull'eventuale violazione dei criteri processuali nella valutazione delle prove; la Cassazione ha ritenuto infondato il primo motivo (motivazione sufficiente) e inammissibile il motivo relativo all'art.115 quale censura percettiva.

• art. 360 c.p.c. (motivi di cassazione)

  Fondamento normativo delle censure proposte in cassazione: nullità per violazione di legge, omessa motivazione, omesso esame di fatto decisivo e altri vizi di diritto esaminati dalla Corte.

Massime di principio

• Il termine di 180 giorni per la contestazione previsto dall'art.195 TUF decorre dal momento in cui la constatazione si è tradotta o avrebbe potuto ragionevolmente tradursi in accertamento: non basta la mera acquisizione materiale di documenti se sono necessari ulteriori accertamenti valutativi.
• Il giudice che esamina l'opposizione a sanzione amministrativa non può sostituirsi all'autorità di vigilanza nel valutare ex post l'opportunità e la completezza degli accertamenti; può però sindacare se vi sia stata un'ingiustificata e protratta inerzia (valutazione della 'superfluità ex ante').
• Nei casi di vigilanza coordinata (es. Banca d'Italia e Consob), il momento in cui l'autorità non ispezionante può ritenersi in grado di accertare fatti è normalmente quello della formale ricezione dei rilievi o dei rapporti dell'autorità ispezionante; la trasmissione formale dei documenti è quindi rilevante ai fini della decorrenza dei termini.
• Per vicende complesse si giustifica la scelta dell'amministrazione di svolgere un'istruttoria più ampia al fine di riunire in un unico provvedimento diverse posizioni e profili di responsabilità, sempre che tale scelta non appaia manifestamente dilatoria in via ex ante.
• In fase di ricerca della legittimità temporale di una contestazione, il giudice deve considerare anche esigenze di economia e di tutela dell'interesse pubblico che possono legittimare l'ampliamento dell'istruttoria per accertare complessivamente più violazioni collegate.