Sentenza n. 1316/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il Consorzio ha appellato l’ordinanza del TAR Lazio deducendo la violazione dell’art. 24, comma 1, della legge n. 241/1990 e dell’art. 2, comma 1, lettera a), del d.P.C.M. 26 gennaio 1996, n. 200. Secondo l’appellante, il parere dell’Avvocatura dello Stato richiesto dal Ministero nell’ambito dell’approfondimento successivo alle controdeduzioni del Consorzio avrebbe avuto natura endoprocedimentale e istruttoria, sicché sarebbe stato ostensibile. Il Consorzio sosteneva che non fosse rilevante né l’avvio d’ufficio del procedimento né la consapevolezza dell’amministrazione circa il possibile pregiudizio dell’atto per la propria posizione; il discrimine avrebbe dovuto essere individuato nella funzione concretamente assolta dal parere, senza poterla qualificare ex post sulla base della successiva instaurazione del giudizio. La vicenda traeva origine dalla contestazione ministeriale dell’attività di imbottigliamento della DOP, dall’invito a presentare giustificazioni e dalle successive controdeduzioni del Consorzio. Il Ministero aveva poi richiesto un parere all’Avvocatura dello Stato e, sulla base delle relative risultanze, aveva intimato la cessazione dell’attività. Dopo il diniego di accesso, motivato con il carattere riservato del parere relativo a una lite potenziale, il Consorzio aveva proposto ricorso ex art. 116, comma 2, c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato l’ordinanza del TAR. Ha applicato il principio secondo cui i pareri legali sono ostensibili quando svolgono una funzione endoprocedimentale e risultano correlati a un procedimento amministrativo concluso con un provvedimento ad essi collegato, anche sostanzialmente; sono invece sottratti all’accesso quando sono richiesti per definire la strategia difensiva dell’amministrazione dopo che sia insorta una controversia o una situazione concretamente idonea a sfociare in giudizio. Nel caso concreto, al momento della richiesta del parere, il Ministero aveva già contestato al Consorzio la legittimità dell’attività di imbottigliamento, gli aveva assegnato un termine per presentare giustificazioni e aveva prospettato la cessazione dell’attività. Il Consorzio aveva risposto contestando la posizione ministeriale. Si era quindi già profilata concretamente una controversia, poi effettivamente sfociata nell’impugnazione del provvedimento finale. La qualificazione ministeriale del parere come “approfondimento istruttorio” è stata ritenuta meramente formale e recessiva rispetto alla concreta connessione del parere con una lite potenziale. Il parere, inoltre, era facoltativo e non imposto da una norma speciale. Le spese di giudizio sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 24, comma 1, l. 241/1990

  pareri resi in relazione a lite in potenza o in atto e la inerente corrispondenza

  Consente di escludere dall’accesso i pareri legali e la relativa corrispondenza quando siano resi in relazione a una lite già in atto o concretamente potenziale.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  È stato invocato dal Consorzio per sostenere l’accesso difensivo, ma la decisione ha ritenuto comunque applicabile l’esclusione relativa ai pareri legali connessi a una lite potenziale.

• art. 2, comma 1, lett. a), d.P.C.M. 26 gennaio 1996, n. 200

  pareri resi in relazione a lite in potenza o in atto e la inerente corrispondenza

  Individua tra i documenti sottratti all’accesso i pareri dell’Avvocatura dello Stato resi in relazione a controversie attuali o potenziali.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  Disciplina il ricorso per l’accesso proposto nel corso del giudizio pendente.

Massime di principio

• Un parere legale dell’Avvocatura dello Stato è sottratto all’accesso quando, anche se richiesto nel corso di un procedimento amministrativo, al momento della richiesta sia già concretamente profilata una controversia tra amministrazione e privato, desumibile da contestazioni, richieste di giustificazioni e prospettazione di misure sfavorevoli.
• La natura ostensibile o riservata di un parere legale deve essere determinata in base alla sua funzione concreta e al contesto nel quale è stato richiesto, non in base alla qualificazione formale attribuitagli dall’amministrazione come “approfondimento istruttorio”.
• La successiva instaurazione del giudizio può confermare, senza costituirla ex novo, la concreta potenzialità contenziosa già esistente quando il parere è stato richiesto; pertanto, il parere resta non ostensibile se era già collegato alla preparazione della posizione dell’amministrazione rispetto a una controversia prevedibile.
• Sono accessibili i pareri legali aventi autentica funzione endoprocedimentale, collegati a un procedimento amministrativo in cui non sia ancora insorta una situazione concretamente idonea a sfociare in lite; non lo sono i pareri finalizzati, anche implicitamente, a orientare la strategia difensiva dell’amministrazione.

Come è indicizzato