Sentenza n. 1724/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’appellante contestava la sentenza del TAR sotto quattro profili. In primo luogo deduceva l’erroneità della declaratoria di inammissibilità dell’impugnazione delle ordinanze di sgombero, sostenendo di essere legittimato ad agire e richiamando gli artt. 2702 c.c. e 63-64 c.p.a. In secondo luogo denunciava la violazione dell’art. 35 c.p.a. In terzo luogo contestava, ai sensi degli artt. 30 e 31 d.P.R. 380/2001 e degli artt. 1 e 3 l. 241/1990, l’annullamento in autotutela dei titoli edilizi e gli atti conseguenti. Infine contestava la declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla parte dell’ordinanza relativa al pagamento dell’indennità di occupazione, sostenendo che l’atto fosse espressione di potere autoritativo. Il punto centrale riguardava la prova della proprietà dell’immobile: l’appellante aveva prodotto contratti preliminari, una scrittura privata del 2006 e documentazione relativa alla custodia dell’immobile, ma non risultava stipulato il definitivo atto pubblico di compravendita, né risultavano trascrizione e voltura catastale. La controversia si inseriva in una vicenda nella quale la società proprietaria aveva realizzato manufatti con destinazione residenziale in aree aventi destinazione anche commerciale e artigianale; le domande di sanatoria erano state rigettate e i titoli edilizi erano stati annullati in autotutela, con successiva acquisizione degli immobili al patrimonio comunale. Tali provvedimenti erano stati già confermati con sentenze passate in giudicato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. I primi tre motivi sono stati respinti perché l’appellante non ha dimostrato di avere acquistato la proprietà dell’immobile prima dell’adozione delle ordinanze di sgombero. I contratti prodotti erano preliminari e prevedevano la successiva stipula del definitivo atto pubblico notarile, mai intervenuta; mancavano inoltre trascrizione e voltura catastale. La scrittura privata del luglio 2006 era priva di data certa e non poteva provare l’acquisto della proprietà anteriormente alle ordinanze del dicembre 2019. Anche il verbale di affidamento in custodia qualificava l’appellante come promissario acquirente. Ne conseguiva il difetto di legittimazione a impugnare gli atti repressivo-sanzionatori, spettando tale legittimazione alla società proprietaria; l’appellante avrebbe potuto, al più, intervenire ad adiuvandum in un giudizio promosso dal proprietario, giudizio mai instaurato e comunque ormai tardivo. È stata ritenuta irrilevante anche l’astratta possibilità di agire ex art. 2932 c.c., poiché la possibilità di alienazione coattiva dell’immobile era esclusa dal divieto di disporre sui suoli e sulle opere, già riconosciuto legittimo con giudicato. È stato respinto anche il motivo relativo alla natura disponibile del patrimonio comunale: le ordinanze di sgombero costituivano il terminale della vicenda di annullamento dei titoli edilizi e partecipavano della natura repressivo-sanzionatoria del procedimento, sicché non erano riconducibili a una mera tutela dominicale priva di potere autoritativo. Infine, è stata confermata la carenza di giurisdizione amministrativa sulla domanda relativa all’indennità di occupazione. L’ordine di pagamento aveva natura sostanzialmente vincolata e contenuto patrimoniale, con conseguente qualificazione della posizione del privato come diritto soggettivo e devoluzione della controversia al giudice ordinario. L’appellante è stato condannato alle spese, liquidate in 4.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2702 c.c.

  La scrittura privata priva di data certa non è stata ritenuta idonea a provare l’acquisto della proprietà dell’immobile anteriormente all’adozione degli atti impugnati.

• artt. 63-64 c.p.a.

  Richiamati dall’appellante in relazione alla prova della propria legittimazione; le censure sono state respinte perché la documentazione non dimostrava la proprietà dell’immobile.

• art. 35 c.p.a.

  Richiamato dall’appellante contro la pronuncia di primo grado; il motivo è stato respinto.

• artt. 30 e 31 d.P.R. 380/2001

  Richiamati dall’appellante in relazione all’annullamento dei titoli edilizi e agli effetti repressivi conseguenti; le relative censure sono state respinte anche perché già riferite a una vicenda definita da precedenti giudicati.

• artt. 1 e 3 l. 241/1990

  Richiamati dall’appellante a sostegno delle contestazioni sull’azione amministrativa e sull’annullamento in autotutela; le censure sono state ritenute infondate.

• art. 2932 c.c.

  L’astratta possibilità di ottenere l’esecuzione in forma specifica dell’obbligo di concludere il contratto non attribuisce, nel caso concreto, la legittimazione a impugnare gli atti, essendo esclusa l’alienazione coattiva dell’immobile per effetto di un divieto già ritenuto legittimo con giudicato.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Ha disciplinato la trattazione dell’appello nell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato mediante collegamento da remoto.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato quale presupposto per l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi dell’appellante.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, unitamente alla normativa nazionale sulla privacy, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata mediante oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• La legittimazione a impugnare atti repressivi o sanzionatori incidenti su un immobile presuppone la prova di una posizione giuridica qualificata e attuale sul bene; il mero promissario acquirente che non dimostri la stipula del contratto definitivo non può agire quale proprietario, potendo eventualmente intervenire ad adiuvandum nel giudizio promosso dal proprietario.
• Un contratto preliminare di compravendita non trasferisce la proprietà dell’immobile quando le parti abbiano previsto la successiva stipula di un contratto definitivo in forma pubblica e tale contratto non sia stato concluso; l’assenza di trascrizione e voltura catastale costituisce, insieme agli altri elementi, indice della mancata realizzazione dell’effetto traslativo.
• Una scrittura privata priva di data certa non è idonea a dimostrare, nei confronti dell’amministrazione e ai fini della legittimazione processuale, l’acquisto della proprietà in epoca anteriore all’adozione dell’atto impugnato.
• Le ordinanze di sgombero adottate quale conseguenza dell’annullamento dei titoli edilizi e dell’acquisizione degli immobili al patrimonio comunale conservano natura repressivo-sanzionatoria e costituiscono esercizio di potere amministrativo, anche se riguardano beni appartenenti al patrimonio disponibile dell’ente.
• La controversia sull’ordine di pagamento di un’indennità per occupazione senza titolo, avente contenuto meramente patrimoniale e natura sostanzialmente vincolata, riguarda un diritto soggettivo ed è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, non integrando esercizio di potere autoritativo.

Come è indicizzato