Sentenza n. 6572/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva omesso per otto volte, tra aprile 2024 e giugno 2025, di inserire nel portale C.A.R.G.O.S. i dati relativi a contratti di noleggio di veicoli senza conducente. Inoltre, aveva concesso in sublocazione due autovetture a una società il cui titolare risultava gravato da numerosi e gravi precedenti penali; una delle vetture era stata poi noleggiata a uno straniero privo di documenti legittimanti il soggiorno in Italia e trovato in possesso di armi od oggetti atti ad offendere. La Prefettura aveva ritenuto che tali circostanze denotassero una gestione superficiale dell'attività e determinassero un pregiudizio concreto e attuale per la sicurezza pubblica. Il ricorrente ha dedotto: eccesso di potere, difetto di istruttoria e illogicità manifesta, sostenendo che l'obbligo di comunicazione riguardasse soltanto i noleggi a breve termine, che le violazioni riguardassero comunque una parte minima della flotta, che fosse stata richiesta l'abilitazione al portale prima dell'adozione del divieto e che la misura fosse sproporzionata; carenza di potere, poiché la violazione dell'obbligo informativo sarebbe stata assistita soltanto da una sanzione pecuniaria; tardività del provvedimento rispetto al termine di sessanta giorni previsto dall'art. 2 d.P.R. 481/2001; difetto di motivazione quanto alla responsabilità per le condotte della società cui erano state sublocate le autovetture; violazione dei principi di imparzialità, buon andamento e libertà di iniziativa economica privata.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati e ha annullato il decreto prefettizio. Ha respinto le censure relative all'ambito oggettivo dell'obbligo di comunicazione, chiarendo che l'art. 17 del d.l. n. 113/2018 esclude soltanto i contratti relativi a servizi di mobilità condivisa, incluso il car sharing, e non i contratti di noleggio a lungo termine. Ha inoltre escluso la tardività dell'intervento prefettizio, poiché l'art. 2 d.P.R. 481/2001 consente di sospendere o vietare l'attività anche dopo il decorso del termine di sessanta giorni quando sopravvengano motivate esigenze di pubblica sicurezza. Ha invece ritenuto fondati il difetto di istruttoria, la violazione della proporzionalità e il difetto di motivazione. La Prefettura avrebbe dovuto accertare quanti contratti fossero effettivamente soggetti all'obbligo di comunicazione, considerando la consistenza della flotta e il fatto che la maggior parte dei veicoli fosse noleggiata ad altre società; secondo il TAR, l'art. 17 non risultava applicabile ai sub-noleggi fra società. Avrebbe inoltre dovuto considerare la richiesta di credenziali per l'accesso al portale presentata prima dell'adozione del provvedimento e valutare se fosse sufficiente imporre la conformazione dell'attività alla normativa, anziché vietarla integralmente, anche alla luce dell'art. 19, comma 3, l. 241/1990. Infine, il provvedimento non spiegava perché le condotte della società subconduttrice si riflettessero sulla posizione della ricorrente; la spiegazione contenuta nella nota successiva al provvedimento costituiva motivazione postuma e non poteva sanare il vizio originario. Le spese sono state compensate, con obbligo delle amministrazioni di restituire il contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 17 d.l. n. 113/2018

  Per le finalità di prevenzione del terrorismo, nonché per la prevenzione dei reati di cui all’art. 51 comma 3 bis c.p.p., gli esercenti di cui all’art. 1 d.P.R. n. 481/2001 comunicano i dati identificativi del soggetto che richiede il noleggio, i dati del veicolo e gli altri dati previsti dalla norma; la comunicazione è effettuata contestualmente alla stipula e comunque con congruo anticipo rispetto alla consegna del veicolo; sono esclusi i contratti di noleggio di autoveicoli per servizi di mobilità condivisa, e in particolare il car sharing.

  L'obbligo di comunicazione al portale C.A.R.G.O.S. non riguarda soltanto i noleggi a breve termine e l'esclusione opera per i servizi di mobilità condivisa, non per i noleggi a lungo termine. Nel caso concreto, tuttavia, l'amministrazione avrebbe dovuto verificare quali contratti fossero effettivamente soggetti all'obbligo, non risultando la norma applicabile ai sub-noleggi fra società.

• art. 2 d.P.R. n. 481/2001

  Il Prefetto, entro sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione, può sospendere o vietare l’esercizio dell’attività nei casi previsti dall’art. 11, comma 2, R.D. 773/1931, per motivate esigenze di pubblica sicurezza e, in ogni caso e anche successivamente a tale termine, per sopravvenute esigenze di pubblica sicurezza.

  Il termine di sessanta giorni non preclude l'intervento prefettizio successivo quando sussistano sopravvenute e motivate esigenze di pubblica sicurezza.

• art. 11, comma 2, R.D. n. 773/1931

  È richiamato dall'art. 2 d.P.R. n. 481/2001 quale disciplina dei casi nei quali il Prefetto può sospendere o vietare l'esercizio dell'attività.

• art. 19, comma 3, l. n. 241/1990

  Nel giudizio di proporzionalità della misura prefettizia doveva essere considerata la possibilità di imporre la conformazione dell'attività alla normativa vigente, anziché disporre il divieto integrale.

• art. 97 Cost.

  È stato invocato con riguardo ai principi di imparzialità e buon andamento; la decisione li considera nel contesto della necessità di adeguata istruttoria e ponderazione degli interessi.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica privata è indicata tra gli interessi da bilanciare con le esigenze di pubblica sicurezza.

Massime di principio

• Il termine di sessanta giorni previsto dall'art. 2 d.P.R. 481/2001 per l'intervento prefettizio sulle attività di noleggio senza conducente non impedisce l'adozione successiva di misure di sospensione o divieto quando emergano sopravvenute e motivate esigenze di pubblica sicurezza.
• L'obbligo di comunicazione dei dati dei contratti di noleggio previsto dall'art. 17 d.l. 113/2018 non è limitato ai contratti di breve durata; l'esclusione riguarda i servizi di mobilità condivisa, mentre l'amministrazione deve comunque verificare in concreto quali rapporti contrattuali ricadano nell'ambito applicativo della norma.
• Prima di vietare integralmente un'attività economica per violazioni degli obblighi informativi connessi alla sicurezza pubblica, l'amministrazione deve svolgere un'istruttoria effettiva sulla consistenza e sulla rilevanza delle violazioni, considerando anche la possibilità di imporre la conformazione dell'attività alla normativa vigente.
• La proporzionalità di un divieto prefettizio richiede la ponderazione tra l'esigenza di pubblica sicurezza e la libertà di iniziativa economica, tenendo conto della frequenza e dell'effettiva estensione delle violazioni, delle condotte successive di adeguamento e dell'idoneità di misure meno restrittive.
• Il provvedimento prefettizio deve spiegare, già nella motivazione originaria, per quale ragione le condotte di soggetti cui siano stati sublocati i veicoli siano imputabili o comunque rilevanti per la posizione del gestore dell'attività; tale motivazione non può essere introdotta per la prima volta con atti successivi al provvedimento.

Come è indicizzato