Sentenza n. 7426/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva accolto il ricorso di una società titolare di una sala dedicata al gioco pubblico, annullando la determinazione direttoriale del 25 ottobre 2024 istitutiva dell’Albo dei Punti Vendita Ricariche (PVR) limitatamente all’applicazione immediata delle nuove regole ai concessionari in proroga tecnica e ai relativi esercenti. L’ADM ha dedotto: 1) che il TAR avrebbe erroneamente sovrapposto l’Albo agli strumenti di razionalizzazione delle reti fisiche e richiamato una disposizione non pertinente della legge delega; 2) che la riduzione degli esercenti e la conseguente contrazione della rete dei concessionari sarebbero ipotesi congetturali, smentite dall’iscrizione di circa 23.000 punti vendita; 3) che l’Albo non inciderebbe negativamente sull’equilibrio delle concessioni né lederebbe affidamento o posizioni consolidate, introducendo soltanto regole di trasparenza e controllo; 4) che l’art. 13 del d.lgs. n. 41/2024, usando il presente indicativo e senza prevedere una decorrenza differita, imporrebbe l’immediata applicazione dell’Albo anche ai concessionari in proroga; 5) che il TAR non avrebbe dovuto assorbire le altre censure di primo grado, relative anche alla legittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina. L’appello contestava inoltre la valutazione del TAR circa l’impatto dell’Albo sull’assetto concessorio e richiamava le difese già svolte in primo grado sulle censure assorbite.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello nel merito, rilevando in via preliminare che il gravame appariva esposto a possibili profili di inammissibilità perché ne era stata depositata una copia non sottoscritta, senza tuttavia decidere su tale profilo. Ha respinto il primo motivo: l’art. 15, comma 2, lett. c), della l. n. 111/2023 persegue la razionalizzazione territoriale e numerica dei luoghi fisici di offerta di gioco mediante requisiti più stringenti, e l’Albo è parte qualificante del riordino. Ha respinto il secondo: secondo l’id quod plerumque accidit, l’inasprimento dei requisiti riduce la platea dei soggetti in grado di esercitare l’attività; il dato di circa 23.000 iscritti non smentisce tale conclusione, non essendo stato confrontato con il numero originario dei punti vendita. Ha respinto il terzo: l’impatto della disciplina va valutato specificamente rispetto all’Albo e anche nei suoi effetti mediati sull’equilibrio economico della concessione; la riduzione dei punti di raccolta può ridurre la capacità di offerta territoriale e, per regolarità causale, fatturato e utile del concessionario. Ha respinto il quarto: l’art. 13 del d.lgs. n. 41/2024 si inserisce in un riordino unitario e l’uso del presente indicativo, in assenza di una decorrenza specifica, non basta a renderlo immediatamente operativo per i rapporti concessori in proroga, perché ciò parcellizzerebbe la riforma. Quanto alla contestazione dell’assorbimento delle ulteriori censure di primo grado, l’ADM è priva di interesse concreto e attuale: non essendo soccombente, neppure virtualmente, avrebbe dovuto eventualmente impugnare quel capo con appello incidentale; in mancanza, si consolida il relativo capo della sentenza. L’appellata non si è costituita e non vi è statuizione sulle spese.

Norme richiamate

• art. 15, comma 2, lett. c), l. 9 agosto 2023, n. 111

  È quindi di tutta evidenza che la riscrittura complessiva della disciplina vigente in subiecta materia, di cui l’istituzione dell’Albo Punti Vendita Ricariche è aspetto qualificante, mira ad una riduzione degli stessi attraverso la previsione di più stringenti requisiti di esercizio.

  La legge delega configura il riordino dei giochi pubblici come volto anche alla razionalizzazione numerica dei luoghi fisici di offerta; l’Albo PVR è un elemento qualificante di tale riordino e i requisiti più stringenti sono coerenti con l’obiettivo di riduzione dei punti.

• art. 13 d.lgs. 25 marzo 2024, n. 41

  Ne discende che l’utilizzo in tale disposizione di verbi al presente indicativo così come la mancata previsione di un termine ad hoc non consentono di ritenere che la relativa disciplina sia stata voluta dal legislatore come immediatamente operativa.

  La decorrenza dell’Albo non si ricava isolatamente dal tempo verbale o dall’assenza di un termine espresso: la disposizione va letta nel contesto del riordino complessivo, senza anticipare la disciplina ai rapporti concessori in proroga in modo da frammentare l’attuazione della riforma.

• artt. 6, comma 3, e 23, comma 3, d.lgs. 25 marzo 2024, n. 41

  Altrimenti opinando, infatti, si consentirebbe la parcellizzazione degli interventi di novella tradendo il disegno unitario che sottende alla legge di delega.

  Le disposizioni sulle procedure di gara per le nuove concessioni concorrono al disegno unitario della riforma; l’applicazione dell’Albo non va isolata da tale assetto mediante un’anticipazione ai concessionari in proroga.

Massime di principio

• Quando una disciplina attuativa dell’Albo dei punti vendita per la ricarica dei conti di gioco si inserisce in un riordino legislativo unitario, la sua decorrenza non può essere ricavata dal solo uso del presente indicativo o dall’assenza di un termine iniziale espresso: occorre interpretarla coerentemente con il disegno complessivo della riforma, evitando una sua attuazione parcellizzata.
• L’inasprimento dei requisiti per lo svolgimento di un’attività è, secondo l’id quod plerumque accidit, idoneo a ridurre la platea dei soggetti che possono esercitarla; il dato assoluto degli operatori iscritti dopo la riforma non smentisce tale effetto se non è confrontato con il numero dei soggetti attivi nel regime precedente.
• L’impatto di una nuova disciplina sull’equilibrio economico di una concessione deve essere valutato con riguardo alla specifica misura e anche ai suoi effetti mediati: la riduzione dei punti fisici di raccolta può diminuire la capacità di offerta territoriale e, secondo regolarità causale, fatturato e utile del concessionario.
• La parte che non è soccombente, neppure virtualmente, rispetto a una statuizione di assorbimento non ha interesse concreto e attuale a impugnarla in via principale; ove intenda contestarla, deve proporre appello incidentale, altrimenti il relativo capo della sentenza si consolida.

Come è indicizzato