Sentenza n. 6217/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’avviso con cui il Comune le ha richiesto complessivamente € 17.843,20 per l’occupazione, asseritamente abusiva, di suolo, soprassuolo e sottosuolo comunale mediante pilastri e viadotti dell’Autostrada A1, oltre alla sanzione per omessa denuncia. Ha inoltre impugnato, con motivi aggiunti, il regolamento comunale COSAP e la deliberazione tariffaria. In via preliminare ha sostenuto la giurisdizione del giudice amministrativo, deducendo che la controversia riguardava non la quantificazione del canone, ma l’esistenza stessa del potere comunale di assoggettare l’infrastruttura autostradale a concessione e COSAP. Nel merito ha dedotto: l’esistenza di una concessione statale, fondata su leggi statali e sulla convenzione ministeriale, quale titolo autonomo e sufficiente per la costruzione e gestione dell’autostrada; la natura demaniale statale dell’infrastruttura; l’assenza di un’occupazione o utilizzazione di beni comunali, trattandosi della coesistenza di beni appartenenti a demani diversi; l’assenza di un’effettiva sottrazione del suolo comunale all’uso collettivo; il perseguimento di finalità di interesse generale da parte del concessionario; l’esistenza di una causa di esclusione della responsabilità amministrativa; la lesione del legittimo affidamento; la duplicazione del canone già versato allo Stato; nonché l’illegittimità del regolamento nella parte in cui imponeva una concessione comunale anche per l’infrastruttura autostradale. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e la tardività dell’impugnazione del regolamento, sostenendo nel merito che l’occupazione materiale del suolo e soprassuolo comunale integrasse il presupposto del COSAP anche in assenza di concessione.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, distinguendo le controversie meramente patrimoniali relative all’an o al quantum del canone, devolute al giudice ordinario, da quelle che contestano l’esistenza del potere comunale di assoggettare l’occupazione a concessione e canone, rientranti nella giurisdizione amministrativa esclusiva sui rapporti di concessione di beni pubblici. Nel merito ha accolto il ricorso sulla base dei primi due motivi, ritenuti assorbenti. Ha affermato che il COSAP, secondo l’art. 63 del d.lgs. n. 446/1997 e il regolamento comunale, è collegato a un’occupazione che il Comune abbia il potere di concedere o autorizzare; la mera occupazione materiale non è sufficiente quando il Comune non dispone di un potere concessorio sull’area o sull’opera. L’autostrada e le sue componenti strutturali costituiscono bene demaniale statale, la cui presenza sul territorio comunale è legittimata da leggi statali e dalla concessione ministeriale. La fisica interferenza tra l’infrastruttura statale e beni comunali non determina, di per sé, un rapporto di utilizzazione o occupazione del bene comunale, né una sottrazione dello stesso all’uso pubblico, trattandosi di beni demaniali autonomi e coesistenti. La natura privata del concessionario e il perseguimento di un fine lucrativo legittimo non modificano né la natura demaniale dell’infrastruttura né la finalità pubblicistica del rapporto concessorio. Pertanto, non era necessaria una concessione o autorizzazione comunale e non potevano essere richiesti COSAP e sanzione per omessa denuncia. Il TAR ha inoltre respinto l’eccezione di tardività dei motivi aggiunti, ritenendo il regolamento non immediatamente lesivo e osservando che la lesione si era concretizzata con l’avviso di accertamento; ha rilevato, inoltre, che il regolamento era stato già contestato nel ricorso introduttivo. Ha quindi annullato l’avviso di accertamento e il regolamento nella parte in cui, per come applicato e interpretato, imponeva un titolo comunale e il pagamento del canone per il mantenimento delle componenti dell’Autostrada A1. Le ulteriori censure sono state assorbite. La precedente domanda di accesso era stata definita con sentenza parziale per cessazione della materia del contendere, in quanto la documentazione era stata prodotta in giudizio. Le spese sono state compensate, con rifusione del contributo unificato a favore della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. n. 446/1997

  I comuni e le province possono [...] prevedere che l'occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile [...] sia assoggettata [...] al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione.

  Il COSAP presuppone un’occupazione che il Comune abbia il potere di concedere o autorizzare; il canone è collegato al titolo concessorio e non alla mera presenza materiale di un’opera sul territorio.

• art. 822, comma 2, cod. civ.

  Le infrastrutture autostradali rientrano nel demanio statale; la loro natura demaniale non viene meno perché la gestione è affidata a un concessionario.

• art. 8-duodecies d.l. n. 59/2008, convertito dalla l. n. 101/2008

  La convenzione statale relativa alla concessione autostradale costituisce titolo legittimante la costruzione e gestione dell’infrastruttura, senza necessità di un ulteriore titolo comunale per gli attraversamenti considerati.

• art. 4 l. n. 689/1981

  La causa di esclusione della responsabilità per l’esercizio di una facoltà legittima è stata dedotta dalla ricorrente, ma la decisione è stata definita sulla base dei primi due motivi, con assorbimento delle ulteriori censure.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Sono devolute al giudice ordinario le controversie relative a indennità, canoni e altri corrispettivi quando hanno natura meramente patrimoniale.

• art. 133, comma 1, lett. a), c.p.a.

  Rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie concernenti atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici; ciò comprende la contestazione del potere comunale di assoggettare un’occupazione a concessione e COSAP.

• art. 34, ultimo comma, c.p.a.

  La domanda di accesso è stata dichiarata improcedibile per cessazione della materia del contendere, essendo stata integralmente prodotta la documentazione richiesta.

• art. 26, comma 1, c.p.a. e art. 92 c.p.c.

  La peculiarità della controversia ha giustificato la compensazione integrale delle spese, fermo l’obbligo del Comune di rifondere il contributo unificato.

Massime di principio

• La controversia sul COSAP appartiene alla giurisdizione amministrativa quando non riguarda soltanto l’an o il quantum della pretesa patrimoniale, ma contesta in radice l’esistenza del potere dell’ente locale di assoggettare l’occupazione a concessione e canone; resta invece devoluta al giudice ordinario la controversia meramente patrimoniale sulla debenza o quantificazione del canone.
• Il COSAP, in base all’art. 63 del d.lgs. n. 446/1997 e al regolamento comunale, presuppone un’occupazione di beni pubblici che rientri nel potere concessorio o autorizzatorio dell’ente locale; la mera occupazione materiale non basta quando l’ente non ha il potere di concedere o autorizzare l’utilizzazione dell’opera o dell’area.
• La presenza di un’infrastruttura appartenente al demanio statale sopra, sotto o in prossimità di beni comunali non integra di per sé un’occupazione o utilizzazione del bene comunale soggetta a concessione e COSAP, quando si tratta della coesistenza autonoma di beni appartenenti a demani diversi e non di una sottrazione del bene comunale all’uso pubblico.
• La concessione statale per la costruzione e gestione di un’infrastruttura autostradale, fondata su legge e convenzione ministeriale, costituisce titolo sufficiente per la legittima presenza dell’opera sul territorio degli enti locali, senza necessità di un’ulteriore concessione comunale per gli attraversamenti che rientrano nell’oggetto della concessione statale.
• La gestione dell’infrastruttura da parte di un concessionario privato e il perseguimento di un legittimo fine lucrativo non modificano la natura demaniale statale del bene né fanno sorgere, in capo al Comune, un potere concessorio ulteriore; di conseguenza, non sono dovuti COSAP o sanzioni per omessa denuncia fondati sulla mancanza del titolo comunale.

Come è indicizzato