Tribunale, Sentenza T-781/22

Impugnazione del regolamento di esecuzione (UE) 2022/1614 sulle zone di pesca in acque profonde e sugli ecosistemi marini vulnerabili

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da operatori della pesca contro il regolamento di esecuzione (UE) 2022/1614 della Commissione, adottato in attuazione dell’articolo 9 del regolamento (UE) 2016/2336. La controversia verte sulla delimitazione delle zone notoriamente o probabilmente caratterizzate dalla presenza di ecosistemi marini vulnerabili e sul conseguente divieto di pesca con attrezzi di fondo.

Fatti e contesto normativo

Il Tribunale ricorda che il regolamento (UE) n. 1380/2013 costituisce il quadro generale della politica comune della pesca e che il regolamento (UE) 2016/2336 disciplina in modo specifico la pesca degli stock di acque profonde nell’Atlantico nord-orientale. In particolare, l’articolo 9, paragrafo 6, del regolamento di base impone alla Commissione di adottare atti di esecuzione per redigere un elenco delle zone notoriamente o probabilmente caratterizzate dalla presenza di ecosistemi marini vulnerabili (EMV), mentre il paragrafo 9 vieta la pesca con attrezzi di fondo in tutte le zone elencate.

La Commissione ha inizialmente raccolto dati dagli Stati membri, ha richiesto pareri scientifici al CIEM e, sulla base di ulteriori aggiornamenti, ha adottato il regolamento impugnato il 15 settembre 2022. L’articolo 2 del regolamento di esecuzione rinvia alle zone elencate nell’allegato II e ne collega l’applicazione al regime del regolamento di base.

Ricevibilità parziale del ricorso

In via preliminare, il Tribunale ha dichiarato irricevibile il ricorso nella parte diretta contro l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento impugnato. Tale disposizione, infatti, si limita a richiamare il regime già previsto dal regolamento di base e non produce effetti giuridici autonomi idonei a modificare in modo rilevante la situazione giuridica delle ricorrenti.

Primo motivo: violazione dell’articolo 9, paragrafo 6, del regolamento di base e dei principi di non discriminazione e proporzionalità

Le ricorrenti sostenevano che la Commissione avesse trattato allo stesso modo attrezzi da pesca diversi, in particolare attrezzi fissi e mobili, nonostante il loro diverso impatto sui fondali marini. A loro avviso, il regolamento impugnato applicava un divieto indiscriminato, senza base scientifica sufficiente e senza considerare gli effetti limitati dei palangari demersali.

Il Tribunale ha respinto questa impostazione. Ha osservato che la definizione di EMV e i criteri di identificazione contenuti nel regolamento (CE) n. 734/2008 e nel regolamento di base si fondano sulle caratteristiche dell’ecosistema e sulla presenza di specie indicatrici, non sul tipo di attrezzo usato. Inoltre, la nozione di attrezzi di fondo include espressamente anche attrezzi fissi come i palangari, e gli effetti negativi significativi possono essere valutati in modo individuale, combinato o cumulativo.

Secondo il Tribunale, la redazione dell’elenco delle zone protette non richiedeva una valutazione separata degli effetti degli attrezzi fissi né una ponderazione tra protezione ambientale e interessi economici. La valutazione della vulnerabilità degli ecosistemi e la delimitazione delle zone servono a proteggere gli EMV in generale dagli effetti degli attrezzi di fondo, non a misurare l’impatto di ogni singolo tipo di attrezzo.

Analisi del principio di non discriminazione

Il Tribunale ha ritenuto che non vi fosse disparità di trattamento tra attrezzi fissi e mobili, poiché la disciplina si fonda su criteri oggettivi relativi agli habitat vulnerabili e non sulla diversa pericolosità dei mezzi di pesca. La differenza di impatto tra attrezzi mobili e fissi non incide sulla qualificazione della zona come EMV, né impone alla Commissione di escludere i secondi dal divieto generale previsto dall’articolo 9, paragrafo 9.

Analoga conclusione è stata raggiunta rispetto alla censura relativa alla diversa inclusione di alcune aree dell’Atlantico nord-orientale: il Tribunale ha rilevato che le esclusioni di talune zone, come Azzorre, Mare del Nord e acque di Svezia e Danimarca, dipendevano da differenti ragioni tecniche e fattuali, come l’assenza di dati sufficienti o l’assenza di attività di pesca autorizzata, e non da una discriminazione ingiustificata.

È stata altresì respinta la censura contro la metodologia dei "quadrati C" e delle zone cuscinetto: il Tribunale ha ritenuto che l’uso di questa griglia tecnica non fosse manifestamente inadeguato e che non vi fossero elementi idonei a dimostrare che il suo impiego produca una discriminazione tra regioni meridionali e settentrionali dell’Atlantico.

Analisi del principio di proporzionalità nel primo motivo

Quanto alla proporzionalità, il Tribunale ha ricordato che, in materia di conservazione delle risorse biologiche marine, il legislatore e la Commissione dispongono di un ampio margine di valutazione, soggetto solo a controllo per errore manifesto. Nel contesto dell’articolo 9 del regolamento di base, non è richiesta una ponderazione specifica degli interessi economici degli operatori, né una valutazione socioeconomica nella fase di individuazione delle zone EMV.

Il Tribunale ha poi ritenuto che la Commissione potesse basarsi sugli scenari e sulle opzioni tecniche del CIEM, scegliendo quella più coerente con l’obiettivo di protezione degli EMV, senza dover integrare un ulteriore bilanciamento politico tra tutela ambientale e attività di pesca. L’adozione di zone cuscinetto è stata considerata necessaria per garantire l’effetto utile del regime di protezione, anche perché la posizione dell’attrezzo di pesca può differire da quella della nave nelle operazioni in profondità.

Secondo motivo: eccezione di illegittimità dell’articolo 9, paragrafi 6 e 9, del regolamento di base

Le ricorrenti hanno sollevato un’eccezione di illegittimità contro il regolamento di base, sostenendo che l’articolo 9, paragrafo 6, avrebbe impropriamente attribuito alla Commissione un potere di esecuzione in violazione dell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE, e che il paragrafo 9 sarebbe contrario al principio di proporzionalità e alle norme della PCP.

Il Tribunale ha ritenuto ricevibile l’eccezione quanto all’articolo 9, paragrafo 6, poiché tale disposizione costituiva la base giuridica diretta del regolamento impugnato. Nel merito, ha escluso la violazione dell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE: il potere conferito alla Commissione si limita infatti a precisare e concretizzare territorialmente il regime già fissato dal legislatore, sulla base di criteri sostanziali e procedurali già definiti dal regolamento di base, senza introdurre nuovi elementi essenziali.

Legittimità del divieto generale di pesca con attrezzi di fondo

Quanto all’articolo 9, paragrafo 9, il Tribunale ha confermato che il divieto generale di pesca con attrezzi di fondo nelle zone EMV è coerente con il principio precauzionale e con l’approccio ecosistemico, che sono cardini della PCP. Il legislatore non era tenuto a distinguere tra attrezzi fissi e mobili né a dimostrare in modo conclusivo l’impatto negativo dei palangari, poiché gli attrezzi fissi possono comunque produrre effetti dannosi, specie in caso di recupero o di spostamenti accidentali.

Il Tribunale ha valorizzato anche le fonti scientifiche e normative richiamate nel fascicolo, incluse le raccomandazioni della NEAFC e i lavori del Parlamento e del CIEM, osservando che gli elementi prodotti dalle ricorrenti non escludevano in modo convincente la possibilità di effetti negativi degli attrezzi fissi sugli EMV. Ne consegue che il legislatore non ha manifestamente ecceduto il proprio margine discrezionale adottando un divieto generale in aree ad alta sensibilità ambientale.

Dispositivo e spese

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. Le ricorrenti sono state condannate alle spese del procedimento e a rifondere quelle della Commissione; il Regno di Spagna, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Comunidad Autónoma de Galicia hanno sopportato le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che, nella protezione degli ecosistemi marini vulnerabili, la determinazione delle zone protette può essere effettuata mediante criteri tecnici e scientifici fondati sulla vulnerabilità dell’habitat, senza una distinta valutazione dell’impatto dei diversi attrezzi di fondo in fase di delimitazione delle aree. La Commissione può adottare atti di esecuzione che precisano territorialmente il regime del legislatore, purché resti entro i limiti del potere esecutivo e agisca nel rispetto del principio precauzionale e dell’approccio ecosistemico previsti dalla PCP.