Tribunale, Sentenza T-681/22

Impugnazione del regolamento di esecuzione (UE) 2022/1614 sulle zone EMV

La causa riguarda un ricorso di annullamento proposto dal Regno di Spagna, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, contro il regolamento di esecuzione (UE) 2022/1614 della Commissione. La controversia concerne la redazione dell’elenco delle zone notoriamente o probabilmente caratterizzate dalla presenza di ecosistemi marini vulnerabili (EMV) e il conseguente divieto di pesca con attrezzi di fondo nelle acque profonde dell’Atlantico nord-orientale.

Parti e procedimento

Il ricorrente è il Regno di Spagna. La convenuta è la Commissione europea, sostenuta da Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea. Il Tribunale, in composizione di Settima Sezione ampliata, decide in una causa di annullamento con intervento delle istituzioni legislative a sostegno della Commissione.

Contesto normativo

La pronuncia si inserisce nella politica comune della pesca e, in particolare, nel quadro del regolamento (UE) n. 1380/2013 e del regolamento (UE) 2016/2336, che disciplina la pesca degli stock di acque profonde nell’Atlantico nord-orientale. L’articolo 9, paragrafo 6, del regolamento 2016/2336 prevede che la Commissione adotti atti di esecuzione per redigere un elenco delle zone notoriamente o probabilmente caratterizzate dalla presenza di EMV; il paragrafo 9 stabilisce il divieto di pesca con attrezzi di fondo nelle zone così elencate. La Corte richiama inoltre il regolamento (CE) n. 734/2008, gli orientamenti FAO del 2008, le risoluzioni 61/105 e 64/72 dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite e l’articolo 291 TFUE.

Primo motivo: asserita violazione del regolamento di base e del principio di proporzionalità

Il Regno di Spagna sosteneva, anzitutto, che la Commissione avesse erroneamente costruito l’elenco delle zone EMV senza analizzare l’impatto degli attrezzi di fondo fissi, come i palangari, e senza considerare gli effetti economici e sociali del divieto. A suo avviso, la metodologia impiegata dal CIEM e recepita dalla Commissione avrebbe privilegiato un approccio di gestione della pesca, invece di limitarsi a individuare le zone sulla base delle sole caratteristiche degli ecosistemi.

Il Tribunale respinge questa impostazione. Ritiene che la qualificazione di una zona come notoriamente o probabilmente caratterizzata dalla presenza di EMV dipenda da criteri oggettivi legati alle caratteristiche dell’ecosistema, agli indicatori di EMV e ai rinvenimenti di specie indicatrici, non dal tipo di attrezzo di fondo utilizzato. Sottolinea che il regolamento (CE) n. 734/2008 definisce gli attrezzi di fondo come attrezzi in contatto con il fondo marino, includendo espressamente anche quelli fissi, e che gli effetti negativi significativi sono valutati in termini individuali, combinati o cumulativi.

Valutazione degli attrezzi fissi

Secondo il Tribunale, non occorre un’analisi separata degli attrezzi di fondo fissi, perché gli effetti negativi sugli EMV possono già risultare dall’uso degli attrezzi mobili e, in ogni caso, gli attrezzi fissi possono contribuire o aggravare il rischio. Il Regno di Spagna non ha dimostrato che tali attrezzi siano privi di effetti dannosi; al contrario, il Tribunale richiama elementi scientifici e documentali che attestano possibili impatti dei palangari e di altri attrezzi fissi sui coralli, sulle spugne e sugli habitat bentonici.

Ruolo degli orientamenti FAO e dell’approccio precauzionale

Gli orientamenti FAO del 2008 non impongono un esame degli effetti di ciascun tipo di attrezzo al momento dell’identificazione degli EMV. La valutazione degli impatti della pesca viene dopo, nella fase di adozione delle misure di gestione e conservazione. Il Tribunale valorizza, inoltre, il principio di precauzione: la mancanza di dati scientifici completi non impedisce di classificare un’area come probabilmente caratterizzata da EMV quando le caratteristiche dell’ecosistema e i dati disponibili lo giustificano.

Metodo del "quadrato C" e zone cuscinetto

Quanto al metodo di delimitazione, il Tribunale osserva che il regolamento di base non prescrive una specifica griglia cartografica. La scelta del sistema dei "quadrati C" rientra quindi nel margine di discrezionalità tecnica della Commissione, che può basarsi sui dati scientifici disponibili e deve garantire un’applicazione uniforme del regime. Le obiezioni relative alla dimensione non uniforme delle celle e alla presunta esistenza di alternative più precise non bastano a dimostrare un errore manifesto.

Il Tribunale considera anche legittima l’istituzione di zone cuscinetto di mezzo quadrato C intorno ai quadrati identificati come contenenti EMV. Tali aree servono a evitare che la posizione effettiva dell’attrezzo, diversa da quella della nave, comporti danni agli habitat vicini ai bordi del quadrato. La misura è ritenuta idonea, necessaria e non manifestamente sproporzionata.

Chiusura di aree tra quadrati C

È respinta anche la censura relativa alla chiusura di piccole aree prive di dati o di rinvenimenti, situate tra quadrati EMV. Il Tribunale accoglie l’argomentazione secondo cui tali enclave possono contenere EMV non ancora accertati o essere minacciate dalle attività adiacenti. Anche qui opera il principio di precauzione, unito all’esigenza di garantire l’effetto utile della normativa di protezione.

Eccezione di illegittimità contro l’articolo 9, paragrafi 6 e 9

Il Regno di Spagna ha sollevato in via subordinata un’eccezione di illegittimità ai sensi dell’articolo 277 TFUE. Il Tribunale la ritiene ricevibile almeno quanto all’articolo 9, paragrafo 6, perché tale disposizione costituisce la base giuridica dell’atto impugnato; non si pronuncia in termini di irricevibilità sulla censura relativa al paragrafo 9, preferendo valutarla nel merito.

Articolo 291 TFUE e natura dell’atto di esecuzione

Il Tribunale esclude che l’articolo 9, paragrafo 6, deleghi alla Commissione elementi essenziali della normativa in violazione dell’articolo 291 TFUE. L’atto di esecuzione si limita a precisare territorialmente il regime già stabilito dal legislatore, sulla base di criteri sostanziali sufficientemente chiari: definizione degli EMV, indicatori, procedura, ricorso alle migliori informazioni scientifiche disponibili e ai dati degli Stati membri e del CIEM. La Commissione dispone di un margine tecnico di valutazione, ma non è chiamata a compiere scelte politiche riservate al legislatore.

Divieto generale di pesca con attrezzi di fondo e proporzionalità

Il Tribunale respinge anche la critica contro l’articolo 9, paragrafo 9, del regolamento di base. Ricorda che la PCP impone l’approccio precauzionale e quello ecosistemico, e che le misure di conservazione possono includere restrizioni o divieti di accesso alle zone di pesca. In tale ambito il legislatore gode di un ampio potere discrezionale e non è tenuto a una ponderazione specifica e motivata tra protezione ambientale e interessi socioeconomici della pesca.

La scelta di vietare la pesca con attrezzi di fondo nelle zone EMV è giudicata coerente con il rischio, scientificamente non escluso, che anche gli attrezzi fissi possano danneggiare gli ecosistemi marini vulnerabili, in particolare nelle operazioni di posa e recupero. Il Tribunale sottolinea che il legislatore ha agito entro i limiti del proprio potere discrezionale e in linea con precedenti e strumenti internazionali, tra cui la normativa NEAFC e la risoluzione 61/105 dell’ONU.

Decisione

Il ricorso è integralmente respinto. Il Regno di Spagna è condannato alle spese della Commissione; Parlamento e Consiglio sopportano le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza afferma, in sostanza, che:

• l’individuazione delle zone EMV ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 6, del regolamento 2016/2336 è un atto di esecuzione tecnico, non una scelta politica di gestione della pesca;
• non è necessario valutare separatamente l’incidenza degli attrezzi di fondo fissi per redigere l’elenco delle zone EMV;
• il metodo di delimitazione e le zone cuscinetto sono legittimi se non manifestamente inidonei o sproporzionati;
• il divieto di pesca con attrezzi di fondo nelle zone elencate è compatibile con la PCP e con il principio di proporzionalità, anche se può produrre effetti socioeconomici rilevanti.