Tribunale, Sentenza T-342/23

Responsabilità extracontrattuale dell’Unione per il caso Aquind

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 268 TFUE proposto da Aquind Ltd per ottenere il risarcimento dei danni asseritamente subiti a causa di molteplici atti e omissioni di ACER nell’ambito del progetto di interconnessione elettrica Aquind, destinato a collegare le reti di trasmissione del Regno Unito e della Francia.

Fatti e iter procedurale

Aquind aveva chiesto nel 2017 un’esenzione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento (CE) n. 714/2009. ACER aveva rigettato la domanda con decisione del 19 giugno 2018, poi confermata dal Board of Appeal il 17 ottobre 2018. In parallelo, il progetto era stato inserito nell’elenco UE dei progetti di interesse comune (PCI) e, sulla base di tale status, Aquind aveva attivato anche il meccanismo di cross-border cost allocation previsto dal regolamento n. 347/2013.

Successivamente, il Tribunale aveva annullato la decisione del Board of Appeal con sentenza del 18 novembre 2020, rilevando un vizio nel controllo esercitato dal Board e, in via ulteriore, che era stato indebitamente introdotto un requisito aggiuntivo non previsto dall’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento n. 714/2009. Tuttavia, in sede di impugnazione, la Corte di giustizia ha confermato solo la censura relativa alla portata del controllo del Board di Appeal, senza pronunciarsi nel merito sull’interpretazione dell’articolo 17.

Quadro normativo rilevante

La pronuncia si fonda soprattutto su:

• articolo 340, secondo comma, TFUE sulla responsabilità extracontrattuale dell’Unione;
• articolo 268 TFUE sulla competenza del Tribunale nelle azioni risarcitorie;
• articolo 17 del regolamento (CE) n. 714/2009 sull’esenzione per nuove interconnessioni;
• regolamento (UE) n. 347/2013 sugli orientamenti per le infrastrutture energetiche transeuropee e sul regime PCI;
• regolamento (UE) n. 2019/942, in particolare sulle competenze del Board of Appeal;
• direttiva 2009/72/CE, richiamata per il regime regolato di accesso e per gli obblighi di unbundling e di accesso di terzi;
• articoli 266 e 265 TFUE, in relazione all’esecuzione delle sentenze e alla messa in mora per inerzia;
• articolo 47 della Carta, richiamato dalla ricorrente ma ritenuto non decisivo.

Criteri per la responsabilità extracontrattuale

Il Tribunale ricorda che la responsabilità dell’Unione presuppone cumulativamente:

• un comportamento illecito dell’istituzione o dell’organo;
• un danno effettivo;
• un nesso causale diretto.

Per l’illiceità, quando è invocata una violazione di una norma che conferisce diritti ai singoli, è necessario anche che la violazione sia sufficientemente grave, cioè che l’istituzione abbia manifestamente e gravemente travalicato i limiti del proprio potere discrezionale. Il Tribunale sottolinea che mere divergenze interpretative o semplici errori di valutazione non bastano.

Analisi della decisione di ACER del 19 giugno 2018

La ricorrente sosteneva che ACER avesse commesso un illecito interpretando erroneamente l’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento n. 714/2009, in particolare imponendo di fatto una condizione aggiuntiva: la previa e infruttuosa domanda di finanziamento/cost allocation ex regolamento n. 347/2013.

Il Tribunale respinge l’argomento valorizzando tre passaggi:

• la Corte di giustizia, nel giudizio di impugnazione precedente, non ha deciso sul significato dell’articolo 17, paragrafo 1, ma solo sulla portata del controllo esercitato dal Board;
• il giudicato non si estende al punto interpretativo sull’articolo 17, poiché la decisione della Corte di giustizia ha lasciato impregiudicato tale profilo;
• soprattutto, l’eventuale errore di ACER non appare manifesto e grave, anche perché la questione interpretativa era controversa e il confronto tra la sentenza del Tribunale e l’opinione dell’Avvocato generale mostra che la lettura della norma non era affatto univoca.

Il Tribunale osserva inoltre che ACER dispone di un margine di discrezionalità nella valutazione del rischio connesso all’investimento, margine che esclude la possibilità di qualificare come illecita in modo automatico ogni soluzione interpretativa non accolta dal ricorrente.

Certezza del diritto, legittimo affidamento ed eguaglianza

Aquind invocava anche la prassi precedente della Commissione in casi simili e un preteso trattamento difforme rispetto ad altri progetti, in particolare ElecLink.

Il Tribunale respinge la censura perché:

• l’articolo 17, paragrafo 4, del regolamento n. 714/2009 impone una valutazione caso per caso;
• la prassi decisionale della Commissione non costituisce un vincolo generale per ACER né un quadro normativo idoneo a fondare un legittimo affidamento;
• la ricorrente non ha dimostrato di aver ricevuto assicurazioni precise, incondizionate e concordanti;
• il confronto con ElecLink è troppo generico, tenuto conto delle specificità tecniche e infrastrutturali di quel progetto, che attraversa il Tunnel della Manica.

Vincoli del diritto francese e nozione di rischio dell’investimento

La ricorrente sosteneva che ACER avrebbe dovuto considerare il fatto che il diritto francese, di fatto, impediva l’esercizio del progetto senza una struttura societaria congiunta con RTE.

Il Tribunale esclude che tali vincoli nazionali rientrino nel rischio di cui all’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 714/2009. Il rischio rilevante è quello connesso all’applicazione del regime regolato europeo, in particolare:

• l’articolo 16, paragrafo 6, del regolamento n. 714/2009;
• gli articoli 9, 32 e 37 della direttiva 2009/72/CE.

In questa prospettiva, il rischio deriva dalle regole europee su congestione, accesso di terzi, separazione proprietaria e metodologia tariffaria; le restrizioni del diritto nazionale non trasformano il quadro in un rischio “rilevante” ai fini dell’esenzione. Il Tribunale aggiunge che riconoscere il contrario consentirebbe agli Stati membri di creare essi stessi le condizioni per ottenere esenzioni, snaturando il sistema.

Decisione del Board of Appeal del 17 ottobre 2018

La ricorrente imputava al Board di aver confermato la decisione di ACER con un controllo indebitamente limitato alla manifesta erroneità della valutazione.

Il Tribunale riconosce che quell’impostazione era errata, ma non la considera una violazione sufficientemente grave. La motivazione è duplice:

• le disposizioni sul Board di Appeal non erano formulate con sufficiente chiarezza da rendere evidente, ex ante, che il controllo dovesse essere pieno;
• il contesto istituzionale delle agenzie UE, la mancanza di un modello unico e la specificità procedurale dell’ACER rendevano comprensibile l’errore.

Ne consegue che, pur essendovi stata un’illegittimità, essa non raggiunge la soglia richiesta per la responsabilità extracontrattuale.

Mancato riesame dopo la perdita dello status di PCI

Aquind sosteneva che ACER dovesse riesaminare la decisione del 2018 dopo che il progetto aveva perso lo status di PCI nel 2019/2020.

Il Tribunale respinge la doglianza osservando che:

• il regolamento n. 714/2009 non prevedeva una procedura di riapertura del procedimento di esenzione;
• il successivo articolo 63, paragrafo 10, del regolamento n. 2019/943 attribuisce tale potere alla Commissione e non ad ACER;
• la perdita dello status di PCI è un fatto sopravvenuto, inidoneo a incidere sulla legittimità della decisione del 19 giugno 2018, che va valutata alla luce della situazione di fatto e di diritto esistente al momento dell’adozione;
• la ricorrente non ha dimostrato che la decisione fosse fondata su informazioni incomplete, false o fuorvianti.

Il Tribunale chiarisce inoltre che il venir meno dello status PCI non equivale a una “rimozione” retroattiva di una situazione illegittima, poiché l’inclusione nella nuova lista PCI avviene ogni due anni secondo una procedura autonoma.

Esecuzione della sentenza di annullamento e presunto ritardo

Aquind imputava ad ACER la mancata esecuzione tempestiva della sentenza del 18 novembre 2020.

Il Tribunale riconosce che l’articolo 266 TFUE costituisce una norma che conferisce diritti ai singoli, ma esclude comunque un inadempimento grave, perché:

• ACER ha riaperto il procedimento in tempi compatibili con il contesto, dopo uno scambio preliminare con la ricorrente;
• ha agito entro i termini del procedimento di cui all’articolo 265 TFUE;
• ha parallelamente chiesto la sospensione dell’esecuzione della sentenza davanti alla Corte di giustizia;
• il Board di Appeal ha poi preso posizione sulla propria competenza in ragione della Brexit, questione che il Tribunale considera decisiva e non eludibile.

La condotta non viene quindi qualificata come manifesta mancanza di diligenza.

Presunto ritardo deliberato nella riapertura del procedimento

La ricorrente lamentava anche che il Board di Appeal avesse atteso troppo a lungo prima di riaprire il procedimento, con la conseguenza di non poter ottenere una decisione utile prima della fine del periodo di transizione Brexit.

Il Tribunale respinge la censura rilevando che la sequenza temporale non mostra alcun ritardo ingiustificato: il tempo trascorso tra la sentenza e la riapertura del procedimento è stato utilizzato per definire come procedere, tenendo conto anche del possibile impatto della Brexit. Non era ragionevole pretendere che il Board emanasse in circa un mese e mezzo una nuova decisione dopo riapertura, audizione delle parti e riesame completo.

Decisione finale

Poiché la ricorrente non ha dimostrato una violazione sufficientemente grave di una norma dell’Unione idonea a conferire diritti ai singoli, una delle condizioni cumulative della responsabilità extracontrattuale manca. Il Tribunale dichiara pertanto infondata la domanda risarcitoria e condanna Aquind Ltd alle spese.