Sentenza n. 1958/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'ordine di sospensione adottato dalla Regione ai sensi dell'art. 97 d.P.R. 380/2001, il diniego di attestazione del decorso dei termini e della formazione del silenzio-assenso sull'autorizzazione sismica, nonché, con motivi aggiunti, il successivo diniego relativo alla denuncia dei lavori per il cosiddetto fermentatore 2. Ha sostenuto che le opere eseguite consistessero in mero consolidamento del terreno, attività preparatoria e priva di autonoma rilevanza strutturale, non soggetta a preventiva autorizzazione sismica né alla denuncia prevista dall'art. 65 d.P.R. 380/2001. Ha inoltre dedotto che l'autorizzazione sismica si sarebbe formata per silenzio-assenso ai sensi dell'art. 94, comma 2-bis, d.P.R. 380/2001, poiché l'amministrazione non avrebbe adottato tempestivamente un motivato diniego. Sono stati dedotti anche difetto di istruttoria e di motivazione, per avere la Regione recepito il sopralluogo comunale senza svolgere autonomi accertamenti e senza rispettare gli adempimenti dell'art. 96 d.P.R. 380/2001. Con i motivi aggiunti la società ha prospettato l'illegittimità derivata degli ulteriori dinieghi e la violazione del contraddittorio procedimentale, assumendo che la comunicazione di avvio fosse tardiva e che il provvedimento conclusivo fosse stato adottato dopo soli tre giorni. È stata infine proposta domanda risarcitoria per le spese sostenute nella procedura competitiva del GSE.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, prescindendo dalle eccezioni di inammissibilità per carenza di interesse in applicazione del principio della ragione più liquida. Ha ritenuto che le opere di consolidamento, costituite da pali in calcestruzzo destinati a ridurre i cedimenti delle fondazioni e staticamente asserviti alle strutture in elevazione, incidessero sulla sicurezza complessiva dell'impianto e richiedessero quindi il previo controllo antisismico. La qualificazione non può essere effettuata isolando singole lavorazioni, ma deve riguardare l'intervento unitariamente considerato e il progetto definitivo nella sua globalità. L'impianto, caratterizzato da complessità strutturale, funzione industriale e immissione del biometano nella rete SNAM, rientra inoltre tra le opere soggette ad autorizzazione sismica in ragione della tipologia costruttiva e della rilevanza strategica. È stato quindi ritenuto legittimo l'ordine di sospensione ex art. 97 d.P.R. 380/2001; l'istruttoria è stata considerata sufficiente poiché il provvedimento richiamava per relationem il verbale di sopralluogo comunale, i cui accertamenti fattuali non erano stati contestati. Il TAR ha escluso che il silenzio-assenso previsto dall'art. 94, comma 2-bis, possa operare quando i lavori siano già iniziati: la disciplina antisismica ha natura preventiva e la presentazione della domanda in corso d'opera non può trasformarsi in una sanatoria tacita ex post. Sono state quindi respinte anche le censure di illegittimità derivata formulate contro il diniego relativo al fermentatore 2. Quanto alla violazione del contraddittorio, il giudice ha ritenuto che la ricorrente avesse già potuto esercitare pienamente le proprie difese, poiché il provvedimento impugnato aveva contenuto sostanzialmente identico al precedente diniego già contestato; eventuali irregolarità formali della comunicazione di avvio non avevano quindi inciso sull'effettiva partecipazione. È stata respinta anche la domanda risarcitoria per mancanza di illegittimità dell'azione amministrativa. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 83 d.P.R. 380/2001

  Tutte le costruzioni la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumità, da realizzarsi in zone dichiarate sismiche [...] sono disciplinate [...] da specifiche norme tecniche

  La disciplina antisismica si applica alle costruzioni la cui sicurezza possa interessare la pubblica incolumità; il consolidamento fondazionale, in quanto funzionale alla sicurezza delle strutture in elevazione, rientra nel relativo ambito.

• art. 93 d.P.R. 380/2001

  Impone il preavviso scritto degli interventi nelle zone sismiche prima del loro inizio.

• art. 94 d.P.R. 380/2001

  nelle località sismiche [...] non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione del competente ufficio tecnico della regione

  L'autorizzazione sismica deve precedere l'esecuzione dei lavori; il controllo ha natura preventiva.

• art. 94, comma 2-bis, d.P.R. 380/2001

  Fermi restando gli effetti comunque prodotti dal silenzio assenso [...] lo sportello unico per l'edilizia rilascia [...] un'attestazione circa il decorso dei termini del procedimento

  Il meccanismo di silenzio-assenso non può essere invocato per legittimare opere già iniziate in assenza del previo controllo antisismico, poiché ciò determinerebbe una sanatoria tacita ex post.

• art. 94-bis d.P.R. 380/2001

  Ricondurre le nuove costruzioni complesse e le opere strategiche o rilevanti per le conseguenze di un eventuale collasso tra gli interventi soggetti a preventiva autorizzazione sismica.

• art. 65 d.P.R. 380/2001

  La denuncia delle opere realizzate con materiali e sistemi costruttivi disciplinati dalle norme tecniche deve precedere l'inizio dei lavori; si applica anche alle opere di consolidamento fondazionale funzionalmente connesse all'organismo strutturale.

• art. 96 d.P.R. 380/2001

  Gli adempimenti istruttori risultano rispettati mediante il richiamo per relationem del verbale di sopralluogo comunale, non contestato quanto agli accertamenti fattuali.

• art. 97 d.P.R. 380/2001

  Consente l'ordine di sospensione dei lavori eseguiti in violazione degli obblighi di preavviso, denuncia o autorizzazione antisismica.

• art. 4, comma 1, lett. a) e b), l.r. Campania n. 9/1983

  Sottopone ad autorizzazione sismica gli edifici e le opere strategiche o rilevanti in relazione alle conseguenze di un eventuale collasso.

• art. 49, comma 2, c.p.a.

  Consente, unitamente al principio della ragione più liquida, di definire il giudizio sulla questione di più pronta soluzione senza esaminare previamente le eccezioni in rito.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato quale fondamento processuale della definizione del giudizio secondo la ragione più liquida.

Massime di principio

• Nelle zone sismiche, l'obbligo di preventiva autorizzazione sismica deve essere valutato con riferimento all'intervento edilizio unitariamente considerato e al progetto definitivo nella sua globalità, non isolando singole lavorazioni o fasi esecutive.
• Le opere di consolidamento del terreno che riducono i cedimenti fondazionali e sono staticamente asservite alle strutture in elevazione costituiscono parti funzionali dell'organismo strutturale e sono soggette agli obblighi preventivi della normativa antisismica quando la loro sicurezza può incidere sulla pubblica incolumità.
• Il silenzio-assenso previsto per l'autorizzazione sismica non può operare come sanatoria tacita di opere già iniziate senza preavviso, denuncia o autorizzazione: il controllo antisismico deve essere completato prima dell'esecuzione dell'intervento.
• Un ordine di sospensione dei lavori può essere motivato per relationem mediante il richiamo a un verbale di sopralluogo di altra amministrazione, se gli accertamenti fattuali risultano sufficienti e non sono specificamente contestati.
• La violazione formale delle regole sulla comunicazione di avvio del procedimento non determina l'illegittimità del provvedimento quando il contenuto dell'atto era già noto e l'interessato aveva concretamente esercitato il proprio diritto di difesa.

Come è indicizzato