Sentenza n. 517/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato le determinazioni comunali n. 47 e n. 48 del 14 gennaio 2025, deducendo, tra l’altro, la tardività dell’azione amministrativa; l’inapplicabilità del d.P.R. 380/2001 per la preesistenza del complesso; l’estraneità degli attuali proprietari alle originarie operazioni catastali; l’inapplicabilità dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 a un ordine di ripristino catastale e non di demolizione materiale; la violazione del principio di tipicità delle sanzioni; la sproporzione e l’insufficiente motivazione degli atti; il difetto di istruttoria e la lesione del legittimo affidamento; l’erroneità della qualificazione dell’intervento come mutamento di destinazione d’uso da turistico-ricettiva a residenziale; l’autonomia dell’ordinamento catastale rispetto a quello urbanistico; nonché l’illegittimità della quantificazione della sanzione per mancata instaurazione del contraddittorio e per omessa indicazione dei criteri applicati. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità delle censure rivolte contro l’originaria ordinanza di ripristino, già respinta con sentenza non sospesa, e ha sostenuto che l’art. 31 si applica anche al ripristino della conformazione giuridica del bene e che l’ottemperanza parziale equivale a inottemperanza.

La decisione

Il TAR ha escluso la sospensione del giudizio in pendenza dell’appello contro la precedente sentenza relativa all’ordinanza di ripristino, ritenendo la sospensione non doverosa fuori dai casi previsti dagli artt. 8, comma 2, e 77 c.p.a. Le censure rivolte contro il contenuto e i presupposti dell’originario ordine di ripristino sono state dichiarate inammissibili, poiché il provvedimento successivo può essere contestato soltanto per vizi propri. Il Collegio ha ritenuto applicabile l’art. 31 d.P.R. 380/2001 secondo la disciplina vigente al momento dell’inottemperanza e ha affermato che il riferimento al ripristino dello stato dei luoghi comprende anche la conformazione giuridica o amministrativa del bene, sicché l’obbligo può avere natura cartolare e l’inottemperanza può riguardare un ordine diverso dalla demolizione fisica. L’accertamento dell’inottemperanza e l’acquisizione sono stati qualificati come atti vincolati, non subordinati a una specifica motivazione sull’interesse pubblico né a una valutazione di proporzionalità nella fase di adozione; il controllo di proporzionalità relativo al diritto all’abitazione rileva, eventualmente, nella fase esecutiva. È stata esclusa la formazione di un legittimo affidamento per la mera conoscenza dell’abuso da parte del Comune o per il rilascio del certificato di abitabilità, riferito a un distinto potere igienico-sanitario. La domanda risarcitoria è stata respinta per difetto di puntuali allegazioni e prova del danno. Quanto alla sanzione pecuniaria, il TAR ha ritenuto legittima l’irrogazione in astratto e ha escluso l’interesse a contestare il quantum relativo ai parcheggi, determinato nel minimo edittale. Ha invece annullato le determinazioni nella sola parte relativa alle sanzioni per le unità abitative, poiché, pur essendo vincolata nell’an, la quantificazione della sanzione è discrezionale nel quantum e richiede, in assenza di criteri normativi puntuali, un contraddittorio procedimentale. Le spese sono state compensate per la particolarità della controversia e la reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Il testo richiama il terzo e il quarto comma, nonché il quarto comma-bis.

  La disciplina si applica anche all’inottemperanza a ordini di ripristino comprendenti la conformazione giuridica o amministrativa del bene; l’accertamento dell’inottemperanza e l’acquisizione sono atti vincolati, mentre la quantificazione della sanzione pecuniaria è discrezionale nel quantum e richiede il contraddittorio procedimentale in assenza di criteri puntuali.

• art. 337 c.p.c.

  La sospensione può semplicemente essere disposta in via facoltativa.

  Quando il giudizio pregiudicante è definito da sentenza non passata in giudicato, la sospensione del giudizio pregiudicato non è doverosa, ma può essere disposta facoltativamente.

• art. 295 c.p.c.

  Il giudice non è chiamato a rendere una sentenza condizionata, quanto invece in ogni caso una decisione (potenzialmente) definitiva.

  Il riferimento è utilizzato nel confronto con la disciplina della sospensione necessaria; il TAR ribadisce tuttavia che, nel caso esaminato, la sospensione non era obbligatoria.

• art. 8, comma 2, c.p.a.

  Fuori dei casi di cui agli artt. 8, secondo comma, e 77 c.p.a.

  Al di fuori delle ipotesi espressamente previste, la sospensione del processo amministrativo per pregiudizialità non è necessaria.

• art. 77 c.p.a.

  Fuori dei casi di cui agli artt. 8, secondo comma, e 77 c.p.a.

  L’eccezione relativa alla querela di falso è richiamata tra i casi in cui opera una disciplina speciale della sospensione.

Massime di principio

• Il provvedimento che accerta l’inottemperanza a un precedente ordine repressivo può essere impugnato soltanto per vizi propri; non possono essere nuovamente dedotti i vizi relativi al contenuto e ai presupposti dell’ordine originario, già definito con sentenza esecutiva, anche se non ancora passata in giudicato.
• L’art. 31 d.P.R. 380/2001 può trovare applicazione anche quando l’ordine di ripristino impone adempimenti di natura catastale o comunque cartolare, poiché il ripristino dello stato dei luoghi può comprendere la loro conformazione giuridica e amministrativa e la nozione di demolizione può essere interpretata in senso funzionale e non esclusivamente materiale.
• L’accertamento dell’inottemperanza e l’acquisizione previste dall’art. 31 d.P.R. 380/2001 costituiscono attività vincolata: non richiedono una specifica ponderazione dell’interesse pubblico, né sono sostituibili, a discrezione dell’amministrazione, con strumenti alternativi come la rettifica catastale d’ufficio.
• La conoscenza dell’abuso da parte dell’amministrazione e il rilascio di un certificato di abitabilità non fanno sorgere un legittimo affidamento sulla conservazione dell’assetto abusivo, poiché il certificato di abitabilità attiene al distinto potere igienico-sanitario e non alla repressione degli abusi edilizi.
• Quando la sanzione pecuniaria è vincolata nell’an ma discrezionale nel quantum e mancano criteri normativi o generali puntuali, l’amministrazione deve instaurare un contraddittorio procedimentale prima di determinare l’importo; la sua omissione rende illegittima la quantificazione della sanzione.

Come è indicizzato