Corte di giustizia, Sentenza C-615/19

Responsabilità extracontrattuale dell’Unione per l’indagine OLAF sul sig. Dalli

La sentenza riguarda un ricorso in impugnazione proposto dal sig. John Dalli contro la sentenza del Tribunale che aveva respinto la sua domanda risarcitoria nei confronti della Commissione europea. La controversia nasce dai comportamenti asseritamente illeciti della Commissione e dell’OLAF connessi alla cessazione dalle funzioni del ricorrente quale membro della Commissione il 16 ottobre 2012.

Fatti e procedimento

Il sig. Dalli era stato nominato membro della Commissione per il periodo 2010-2014 e gli era stato affidato il portafoglio della salute e della tutela dei consumatori. A seguito di una denuncia presentata da Swedish Match, l’OLAF avviava un’indagine il 25 maggio 2012; il ricorrente veniva sentito il 16 luglio e il 17 settembre 2012, e la relazione OLAF veniva trasmessa alla Commissione il 15 ottobre 2012. Il 16 ottobre 2012 il presidente della Commissione comunicava le dimissioni del ricorrente e la Commissione pubblicava un comunicato stampa.

Il Tribunale, con sentenza del 6 giugno 2019, aveva respinto il ricorso risarcitorio del sig. Dalli, ritenendo non dimostrati gli illeciti imputati all’OLAF e alla Commissione, nonché, ad abundantiam, l’esistenza del danno e del nesso causale. In impugnazione, il ricorrente deduceva sette motivi.

Normativa rilevante richiamata dalla Corte

La Corte richiama anzitutto il regime della responsabilità extracontrattuale dell’Unione ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, che richiede la compresenza di illiceità, danno e nesso causale. Sul piano dell’attività dell’OLAF sono centrali il regolamento n. 1073/1999, in particolare gli articoli 1, 2, 3, 4, 6, 9 e 11, la decisione 1999/396/CE, CECA, Euratom, soprattutto l’articolo 4, le istruzioni interne dell’OLAF e il regolamento interno del comitato di vigilanza.

La Corte richiama inoltre l’articolo 48 della Carta sulla presunzione di innocenza, l’articolo 41 della Carta sul diritto a un trattamento imparziale, l’articolo 339 TFUE sulla riservatezza e, in via processuale, gli articoli 256 TFUE, 58 dello Statuto e le disposizioni sulle spese del regolamento di procedura.

Primo motivo: apertura dell’indagine OLAF

La Corte conferma la valutazione del Tribunale secondo cui l’articolo 1, paragrafo 3, del regolamento n. 1073/1999 e l’articolo 5 delle istruzioni OLAF non sono norme preordinate a conferire diritti ai singoli ai fini della responsabilità extracontrattuale. In particolare, l’articolo 1, paragrafo 3, definisce finalità e funzioni dell’OLAF e non subordina l’apertura dell’indagine alla previa prova dei fatti, mentre l’articolo 5 delle istruzioni disciplina una fase interna di selezione e non introduce condizioni preliminari all’avvio dell’indagine.

Quanto al dovere di diligenza, la Corte ritiene che l’OLAF possa aprire un’indagine sulla base di una prima valutazione delle accuse, purché le informazioni siano sufficientemente precise e credibili; non è invece tenuto a un controllo pieno di fondatezza prima dell’apertura, poiché tale verifica è proprio l’oggetto dell’indagine. La Corte respinge anche le doglianze sul preteso snaturamento dei fatti e sulla motivazione della sentenza del Tribunale.

Secondo motivo: estensione dell’indagine

La Corte approva l’interpretazione del Tribunale secondo cui, sotto il vigore del regolamento n. 1073/1999, non era illegittimo estendere nell’ambito di una stessa procedura aspetti interni ed esterni dell’indagine. Il fatto che il regolamento n. 883/2013 abbia poi previsto espressamente tale possibilità non implica che essa fosse esclusa in precedenza; al contrario, la nuova norma chiarisce un principio già desumibile dal sistema.

La Corte considera inoltre inoperante la censura relativa allo snaturamento del ricorso di primo grado, perché attaccava una motivazione ad abundantiam e non incideva sul dispositivo.

Terzo motivo: raccolta e valutazione delle prove

Sotto il profilo dell’imparzialità, la Corte afferma che il direttore dell’OLAF, in base all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 1073/1999 e all’articolo 11, paragrafo 6, delle istruzioni, ha un ruolo attivo nella direzione dell’indagine; la sua partecipazione ad alcune attività investigative non dimostra di per sé una violazione dell’articolo 41 della Carta. Analogamente, la partecipazione a un’audizione di un membro del comitato di vigilanza non inficia l’imparzialità della raccolta delle prove, perché l’eventuale conflitto attiene al successivo controllo del comitato, non alla fase investigativa.

La Corte respinge anche le doglianze relative alla registrazione di una conversazione telefonica e al parere del comitato di vigilanza, ritenendo che il Tribunale avesse correttamente applicato le regole sulla ripartizione dell’onere della prova e che molte contestazioni colpissero motivazioni sovrabbondanti.

Quarto motivo: diritto di essere sentito ex articolo 4 della decisione 1999/396

La Corte riconosce che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel ragionare sul fatto che la nota relativa all’audizione del sig. G. fosse stata usata solo in modo limitato nella relazione OLAF: l’articolo 4 della decisione 1999/396 impone infatti di consentire all’interessato di esprimersi sui fatti che lo riguardano, non su ogni singolo elemento di prova. Tuttavia, l’errore è privo di conseguenze perché il sig. Dalli aveva già avuto modo di pronunciarsi sui fatti pertinenti emersi da quella nota durante le sue audizioni OLAF.

La Corte esclude anche ogni contraddizione della motivazione e ogni snaturamento della nota, ritenendo infondata l’intera censura.

Quinto motivo: intervento del comitato di vigilanza OLAF

La Corte chiarisce che il comitato di vigilanza svolge un controllo sistematico sull’attività investigativa dell’OLAF, volto a verificarne il corretto svolgimento e il rispetto delle garanzie, ma non esercita un controllo a priori sugli atti dell’OLAF né dispone di un potere di veto sulla trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie nazionali.

Per questo motivo, l’OLAF poteva trasmettere la relazione alle autorità maltesi prima che il comitato avesse completato il proprio esame. L’accordo di lavoro che prevede, in linea di massima, un termine di cinque giorni ha natura indicativa e non può derogare al regolamento n. 1073/1999. Le censure sul preteso snaturamento dei fatti vengono dichiarate inoperanti.

Sesto motivo: presunzione di innocenza e comunicazione pubblica

La Corte conferma che la presunzione di innocenza di cui all’articolo 48 della Carta, interpretata alla luce della giurisprudenza della Corte EDU, non impedisce alle autorità di informare il pubblico sulle indagini, purché lo facciano con discrezione e senza attribuire colpevolezza prima di un accertamento definitivo. La Corte ritiene che il Tribunale abbia correttamente considerato che le dichiarazioni del direttore dell’OLAF erano misurate e rispettose della riservatezza.

Le ulteriori critiche del ricorrente vengono dichiarate inoperanti perché dirette contro motivazioni ad abundantiam. La Corte conferma quindi che non vi è stata violazione della presunzione di innocenza né dell’articolo 339 TFUE nei termini dedotti.

Settimo motivo: danno morale e nesso causale

La Corte dichiara inoperante anche il settimo motivo, perché il Tribunale aveva esaminato il danno e il nesso causale solo ad abundantiam dopo aver escluso l’esistenza di un comportamento illecito imputabile all’OLAF o alla Commissione. Poiché i motivi precedenti sono stati tutti respinti, resta ferma la constatazione decisiva che manca la prima condizione della responsabilità extracontrattuale dell’Unione.

Dispositivo e principi affermati

La Corte respinge integralmente l’impugnazione e condanna il sig. Dalli alle spese della Commissione. La pronuncia ribadisce che, in tema di responsabilità extracontrattuale dell’Unione, non basta allegare irregolarità procedurali: occorre dimostrare una violazione sufficientemente qualificata di una norma che conferisca diritti ai singoli, oltre al danno e al nesso causale. In materia OLAF, la Corte conferma un ampio margine operativo dell’Ufficio nella fase di apertura e conduzione delle indagini, entro i limiti delle garanzie procedurali fondamentali.