Corte di giustizia, Sentenza C-689/19

Impugnazione su osservazioni della Commissione nella procedura ex articolo 7 della direttiva quadro

La pronuncia riguarda un'impugnazione proposta da VodafoneZiggo Group BV contro l'ordinanza del Tribunale che aveva dichiarato irricevibile il ricorso diretto all'annullamento di una lettera della Commissione del 30 agosto 2018, inviata all'ACM nell'ambito della procedura di consultazione prevista dalla direttiva 2002/21/CE, come modificata dalla direttiva 2009/140/CE. La controversia attiene al mercato olandese della fornitura all'ingrosso di accesso fisso e alla qualificazione giuridica delle osservazioni della Commissione rese ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 3, della direttiva quadro.

Fatti e procedimento principale

L'ACM aveva pubblicato un progetto di misure relativo all'analisi del mercato, con cui riteneva che alcuni operatori, tra cui VodafoneZiggo, detenessero un significativo potere di mercato congiunto e proponeva obblighi regolamentari specifici ai sensi dell'articolo 16 della direttiva quadro. Dopo la consultazione nazionale ex articolo 6, il progetto era stato reso accessibile alla Commissione, al BEREC e alle altre autorità nazionali di regolamentazione ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 3.

La Commissione aveva chiesto informazioni complementari all'ACM e, il 30 agosto 2018, le aveva trasmesso osservazioni sul progetto di misura. VodafoneZiggo aveva quindi proposto ricorso dinanzi al Tribunale, sostenendo che la lettera della Commissione costituisse una decisione impugnabile. Il Tribunale aveva respinto il ricorso per irricevibilità, ritenendo che l'atto non producesse effetti giuridici vincolanti e fosse soltanto preparatorio.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama in particolare:

• il considerando 15 della direttiva 2002/21/CE, che insiste sulla consultazione degli interessati e sulla necessità di preservare il mercato unico;
• il considerando 19 della direttiva 2009/140/CE, che sottolinea la coerenza dell'applicazione delle misure correttive e il ruolo della Commissione;
• gli articoli 4, 5, 6, 7, 15, 16 e 19 della direttiva quadro;
• l'articolo 263 TFUE, sulla ricevibilità dei ricorsi di annullamento;
• l'articolo 267 TFUE, sul rinvio pregiudiziale;
• l'articolo 47 della Carta, invocato per la tutela giurisdizionale effettiva;
• l'articolo 4, paragrafo 3, TUE, sul principio di leale cooperazione;
• il regolamento (CE) n. 1211/2009, richiamato per il ruolo del BEREC.

Motivi dell'impugnazione e questioni affrontate

VodafoneZiggo articolava tre motivi principali.

• Con il primo motivo contestava la conclusione del Tribunale secondo cui l'atto non produceva effetti giuridici vincolanti, sostenendo che l'obbligo di "tenere nella massima considerazione" le osservazioni della Commissione renderebbe l'atto vincolante o, comunque, equivalente a un'autorizzazione o a una decisione di non veto.
• Con il secondo motivo lamentava un difetto di motivazione, perché il Tribunale non avrebbe risposto ad argomenti relativi al ruolo del BEREC e alla possibilità di tutela dei diritti procedurali.
• Con il terzo motivo deduceva la violazione dell'articolo 47 della Carta, sostenendo che l'interpretazione del Tribunale priverebbe la società di una tutela giurisdizionale effettiva.

Ragionamento della Corte sulla nozione di atto impugnabile

La Corte ricorda la giurisprudenza costante secondo cui sono impugnabili ex articolo 263 TFUE gli atti delle istituzioni destinati a produrre effetti giuridici vincolanti, da valutarsi in base al contenuto dell'atto, al contesto e ai poteri dell'istituzione autrice.

Nel caso di specie, la Corte afferma che:

• l'espressione dell'articolo 7, paragrafo 7, secondo cui l'ANR deve "tenere nella massima considerazione" le osservazioni della Commissione, non implica un obbligo di conformarsi a tali osservazioni;
• la Commissione, con la lettera del 30 agosto 2018, non ha imposto obblighi giuridicamente vincolanti all'ACM, né ha adottato un atto autorizzativo del progetto di misura;
• la procedura dell'articolo 7 non è una procedura bifasica di autorizzazione a livello dell'Unione, ma un'unica procedura di consultazione e cooperazione, in cui la competenza decisionale finale resta in capo all'ANR;
• se la Commissione non emette osservazioni entro il termine, l'ANR può adottare il progetto di misura, ma ciò non significa che la comunicazione di osservazioni equivalga a un'autorizzazione;
• l'obbligo dell'ANR di motivare il modo in cui ha tenuto conto delle osservazioni della Commissione conferma la natura non vincolante di queste ultime.

Rapporto con la giurisprudenza richiamata

La Corte chiarisce che la sentenza Koninklijke KPN non depone affatto per la tesi di VodafoneZiggo: lì si era detto che le ANR devono tener conto delle raccomandazioni della Commissione e che possono discostarsene motivando, il che conferma la non vincolatività delle raccomandazioni. Analogamente, la sentenza AMP Antarctique non consente di dedurre che qualsiasi effetto giuridico, anche non vincolante, trasformi un atto in atto impugnabile.

Anche i richiami a Altair Chimica, Grimaldi, Belgio/Commissione e altre pronunce vengono utilizzati per ribadire che l'esistenza di effetti giuridici in senso lato non basta: occorrono effetti giuridici vincolanti tali da incidere sulla posizione del ricorrente.

Difetto di motivazione e ruolo del BEREC

La Corte respinge anche il secondo motivo. Ritiene che il Tribunale abbia comunque risposto, in modo espresso o implicito, agli argomenti sul ruolo del BEREC e sulla presunta lesione dei diritti procedurali. In particolare, il Tribunale aveva spiegato che:

• il BEREC può formulare osservazioni già nella prima fase della procedura ex articolo 7, paragrafo 3;
• l'eventuale seconda fase ex articolo 7, paragrafo 5, non conferisce un diverso diritto procedurale alla ricorrente;
• la direttiva quadro non prevede la partecipazione delle parti interessate alla procedura a livello dell'Unione;
• eventuali diritti procedurali possono essere tutelati nel successivo contenzioso nazionale contro la decisione dell'ANR.

Tutela giurisdizionale effettiva e articolo 47 della Carta

Sul terzo motivo, la Corte afferma che l'articolo 47 della Carta non modifica il sistema di controllo giurisdizionale fissato dai Trattati e non può eliminare i requisiti di ricevibilità dell'articolo 263 TFUE. La tutela giurisdizionale è garantita perché:

• la decisione finale è adottata dall'ANR e può essere impugnata davanti al giudice nazionale, ai sensi dell'articolo 4 della direttiva quadro;
• il giudice nazionale può, se necessario, rivolgere alla Corte questioni pregiudiziali ex articolo 267 TFUE, anche sulla validità degli atti dell'Unione;
• se la Commissione adotta un vero veto ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 5, lettera a), allora si produce un atto dell'Unione impugnabile dinanzi al giudice dell'Unione.

La Corte esclude quindi che l'irricevibilità del ricorso diretto contro la lettera della Commissione comporti una violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.

Dispositivo

La Corte respinge integralmente l'impugnazione e condanna VodafoneZiggo Group BV alle spese.

Principio affermato

Le osservazioni della Commissione rese all'autorità nazionale di regolamentazione ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 3, della direttiva quadro non costituiscono una decisione di autorizzazione né un atto idoneo a produrre effetti giuridici vincolanti ai sensi dell'articolo 263 TFUE. La tutela giurisdizionale contro la decisione finale dell'ANR resta assicurata dal ricorso nazionale e, se del caso, dal rinvio pregiudiziale alla Corte.