Sentenza n. 2239/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguardava due serre fisse abusive, una grande e una piccola, realizzate in area agricola. Dopo precedenti dinieghi di sanatoria e ordini di demolizione, gli appellanti contestavano la sentenza del TAR sostenendo: che la presentazione di nuove istanze edilizie avesse fatto perdere efficacia all’ordine di demolizione; che il precedente giudicato formatosi sulla demolizione del 2017 imponesse la medesima soluzione per l’ordinanza del 2023; che l’ordine di demolizione fosse illegittimo per invalidità derivata dai dinieghi di sanatoria ancora sub iudice; che il TAR avesse integrato la motivazione del diniego del permesso di costruire condizionato e interpretato illegittimamente l’art. 17, comma 7, del regolamento edilizio comunale; che l’ordinanza cautelare del TAR avesse sospeso l’efficacia dell’ordine di demolizione; che sulla successiva istanza edilizia si fosse formato il silenzio-assenso, ovvero sussistesse un silenzio-inadempimento o un silenzio-rigetto; infine, contestavano la condanna alle spese. Il Comune eccepiva la genericità dell’appello e l’inammissibilità dei motivi aggiunti, deducendo inoltre la legittimità degli atti impugnati.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha escluso la genericità dell’appello, rilevando che i motivi criticavano puntualmente la sentenza impugnata. Ha respinto anche l’eccezione relativa ai motivi aggiunti, ritenendo sussistente la connessione soggettiva o, comunque, possibile la conversione in autonomo ricorso. Quanto alla serra piccola, l’appello è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’opera era stata demolita il 19 dicembre 2025; non è stata dichiarata la cessazione della materia del contendere, perché la demolizione non aveva integralmente soddisfatto l’interesse sostanziale degli appellanti. Quanto alla serra grande, l’appello è stato respinto. La presentazione di una domanda di accertamento di conformità non caduca l’ordine di demolizione, ma ne sospende temporaneamente l’efficacia fino alla definizione, anche tacita, della sanatoria; in caso di diniego, l’ordine riacquista efficacia senza necessità di una nuova ingiunzione. Il giudicato relativo al precedente ordine di demolizione del 2017 non si estendeva all’autonoma ordinanza del 2023 e, comunque, la nuova istanza riguardava opere diverse e nuove serre, non la sanatoria delle opere abusive. La pendenza degli appelli contro i dinieghi di sanatoria non impediva l’adozione o l’esecuzione dell’ordine di demolizione, non essendo intervenuta una sospensione cautelare dei dinieghi. L’art. 17, comma 7, del regolamento edilizio comunale è stato interpretato restrittivamente: consente, mediante accordo con il Comune, una temporanea dilazione dell’esecuzione della demolizione e il rilascio di un autonomo titolo per nuove opere, ma non introduce una sanatoria extra legem. Tale meccanismo è applicabile solo quando l’opera da mantenere sia urbanisticamente conforme e la violazione sia meramente formale; non opera per manufatti sostanzialmente abusivi per difformità urbanistica, come la serra grande. Il diniego del nuovo permesso di costruire è stato ritenuto legittimo perché le serre progettate erano destinate alla vendita e non alla sola protezione colturale richiesta dall’art. 70 della l.r. Toscana n. 65/2014 e dalle NTA comunali. L’art. 91 delle NTA non consentiva l’intervento, riguardando aree specificamente individuate e immobili già legittimati. Il diniego era comunque sorretto anche dalle carenze relative alla sicurezza idraulica e all’invarianza idraulica. Essendo plurimotivato, era sufficiente la legittimità di uno dei motivi. Non poteva formarsi il silenzio-assenso sulla nuova istanza, che costituiva sostanzialmente la reiterazione di una domanda già respinta e riguardava opere non conformi alla disciplina urbanistica; inoltre, per le aree soggette a pericolosità idraulica, operavano le specifiche condizioni previste dalla normativa regionale. Non sussisteva neppure un obbligo di provvedere sulla domanda reiterata. Quanto alla procedura prevista dall’art. 17, comma 7, la necessità di un accordo espresso con il Comune escludeva la formazione di un silenzio significativo. La chiusura della media struttura di vendita è stata ritenuta legittima: l’attività esercitata nella serra grande necessitava di un autonomo titolo commerciale, non sostituibile dall’autorizzazione riferita a una diversa struttura. La contestazione sulle spese è stata respinta, non ravvisandosi manifesta abnormità o macroscopica sproporzione. Le spese d’appello sono state compensate per la complessità della vicenda e per l’avvenuto ripristino della serra piccola.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La domanda di accertamento di conformità non determina la caducazione dell’ordine di demolizione, ma ne sospende temporaneamente l’efficacia fino alla definizione della sanatoria; in caso di diniego, l’ordine riacquista efficacia senza necessità di rinnovazione.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Richiamato in relazione alla sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione, successivamente annullata in autotutela.

• art. 70 l.r. Toscana 10 novembre 2014, n. 65

  Nel rispetto delle disposizioni contenute nel regolamento d'attuazione del presente capo e delle eventuali condizioni previste dagli strumenti della pianificazione territoriale e urbanistica comunale costituisce: a) intervento edilizio soggetto a permesso di costruire ai sensi dell'articolo 134, comma 1, realizzabile mediante segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) ai sensi dell'articolo 134, comma 2, l'installazione di serre e di altri manufatti aventi le caratteristiche di cui al comma 1 per un periodo superiore a due anni; b) attività edilizia soggetta a permesso di costruire ai sensi dell'articolo 134, l'installazione di qualsiasi manufatto non temporaneo, comprese le serre fisse, necessario alla conduzione aziendale, che necessiti di interventi di trasformazione permanenti sul suolo. Tali manufatti per le fattispecie individuate dal regolamento di cui al presente capo non sono soggetti al programma aziendale.

  Il permesso di costruire per serre fisse può essere rilasciato solo per manufatti necessari alla conduzione aziendale e conformi agli strumenti urbanistici comunali; la norma non consente una destinazione commerciale incompatibile con la funzione di protezione colturale prevista dalla disciplina locale.

• art. 76 NTA del regolamento urbanistico comunale

  Le serre fisse di cui all’art. 70 della L.R. n. 65/2014 non possono avere funzione diversa da quella di protezione colturale, ad esclusione di quelle disciplinate dal successivo art. 91.

  La destinazione delle serre fisse è limitata alla protezione colturale, salvo le specifiche ipotesi dell’art. 91 NTA; non è quindi ammessa la realizzazione di nuove serre destinate all’attività commerciale contestata.

• art. 91 NTA del regolamento urbanistico comunale

  Nell’ambito delle zone agricole sono individuate alcune aree esistenti con annessi stabili e serre, poste in prossimità di infrastrutture viarie e destinate ad attività complementari all’agricoltura, quali l’esposizione e vendita di prodotti connessi con il vivaismo, il giardinaggio e l’agricoltura in genere.

  La possibilità di commercializzazione riguarda soltanto le aree espressamente individuate e gli immobili già legittimati sotto il profilo urbanistico; non può fondare una nuova attività commerciale in serre abusive o non specificamente ricomprese nelle aree previste.

• art. 17, comma 7, regolamento edilizio comunale

  Qualora si debba provvedere alla demolizione di opere realizzate o mantenute in essere senza averne titolo, e tale demolizione comporti l’interruzione di attività produttive, siano esse commerciali, manufatturiere od agricole, su istanza dell’impresa interessata può essere concordato con l’Amministrazione, per atto scritto e registrato ai sensi di quanto previsto dall’art. 11 della legge 241, un programma di lavori di demolizione delle opere abusive, della durata massima di tre anni e garantito da fidejussioni adeguate, che consenta il mantenimento, anche se ridotto, delle attività di impresa, quando gli edifici od i manufatti di qualsiasi genere necessari per l’esercizio dell’attività siano consentiti dagli strumenti urbanistici in vigore e dalla normativa regionale. In tal caso, dietro prestazione di apposita garanzia escutibile a prima richiesta dall’Amministrazione in caso di mancato rispetto di quanto convenuto, potrà essere rilasciato il titolo necessario per i manufatti da realizzare, cui sarà allegato l’atto scritto e registrato inerente il cronoprogramma dei lavori di demolizione e nuova costruzione. L’agibilità dei nuovi edifici sarà condizionata all’avvenuta completa demolizione delle opere abusive.

  La disposizione consente soltanto una sospensione o dilazione concordata dell’esecuzione della demolizione, collegata al rilascio di un autonomo titolo edilizio per opere conformi; non introduce una sanatoria comunale e non è applicabile a opere sostanzialmente non conformi alla disciplina urbanistica.

• art. 16, comma 5, l.r. Toscana 24 luglio 2018, n. 41

  Nelle aree a pericolosità per alluvioni frequenti o poco frequenti, indipendentemente dalla magnitudo idraulica, possono essere realizzati annessi agricoli a condizione che non costituiscano ostacolo al deflusso delle acque e non sottraggano volume di laminazione.

  La realizzazione di annessi agricoli in area a pericolosità idraulica è subordinata alla dimostrazione dell’assenza di ostacoli al deflusso e della salvaguardia del volume di laminazione; la documentazione tecnica deve essere chiara e completa.

• art. 20 l. 241/1990

  Il silenzio-assenso non opera, secondo la decisione, quando l’istanza riguarda interventi non conformi alla disciplina urbanistica o quando ricorrono i presupposti delle specifiche limitazioni previste per immobili soggetti a vincoli di assetto idrogeologico.

• art. 2 l. 241/1990

  La reiterazione di una domanda edilizia già respinta, senza una domanda realmente nuova e diversa, non determina un autonomo obbligo di provvedere.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  quando nel corso del giudizio sopravviene il difetto delle parti alla decisione

  Consente di dichiarare l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse quando venga meno l’interesse concreto e attuale alla decisione.

• art. 87, comma 4, c.p.a.

  anche in assenza delle formalità di cui ai commi precedenti il giudice può desumere dall’intervento di fatti o atti univoci dopo la proposizione del ricorso ed altresì dal comportamento delle parti argomenti di prova della sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione della causa

  La demolizione dell’opera contestata costituisce comportamento univoco idoneo a dimostrare la sopravvenuta carenza di interesse all’impugnazione dell’ordine relativo a quella specifica opera.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Il principio di specificità dell’appello richiede una critica puntuale alle ragioni della sentenza impugnata, ma non impone un formalismo tale da determinare l’inammissibilità quando le contestazioni siano chiaramente individuabili.

• art. 43 c.p.a.

  I motivi aggiunti possono essere proposti dai ricorrenti; l’eventuale difetto di connessione soggettiva può, nel caso considerato, comportare la conversione in autonomo ricorso anziché l’inammissibilità sostanziale della domanda.

• art. 26 c.p.a.

  Rinvia all’art. 91 c.p.c. per la regola della condanna alle spese della parte soccombente; la statuizione sulle spese è sindacabile in appello solo in presenza di manifesta abnormità o macroscopica sproporzione.

Massime di principio

• La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001, successiva all’adozione dell’ordine di demolizione, non caduca né rende illegittimo l’ordine; ne sospende soltanto temporaneamente l’efficacia fino alla definizione, anche tacita, della sanatoria. In caso di diniego, l’ordine torna efficace senza necessità di una nuova ingiunzione.
• Il giudicato formatosi su un precedente ordine di demolizione non si estende automaticamente a un successivo e autonomo ordine relativo alle medesime opere o a opere collegate, soprattutto quando l’attività amministrativa successiva sia stata svolta in un diverso quadro normativo e il nuovo giudizio abbia oggetto e presupposti differenti.
• Una disposizione regolamentare comunale che consenta un cronoprogramma concordato per la demolizione di opere abusive non può introdurre una sanatoria non prevista dalla legge statale. La dilazione dell’esecuzione è ammissibile soltanto quando l’opera da mantenere sia comunque conforme alla disciplina urbanistica e la violazione sia meramente formale; non opera per manufatti sostanzialmente abusivi per difformità urbanistica.
• Il diniego di un titolo edilizio è legittimo quando l’intervento progettato, pur qualificato come serra, sia destinato a una funzione commerciale incompatibile con la funzione di protezione colturale prevista dalla legge regionale e dagli strumenti urbanistici comunali. Le eccezioni che consentono la commercializzazione in aree agricole riguardano esclusivamente le aree e gli immobili espressamente individuati e già legittimati.
• In presenza di un atto plurimotivato, la legittimità di uno solo dei motivi autonomamente idonei a sorreggere il dispositivo è sufficiente a mantenere fermo il provvedimento, rendendo irrilevante l’eventuale illegittimità degli ulteriori motivi.
• Il silenzio-assenso non può formarsi su una domanda edilizia sostanzialmente reiterativa di una precedente istanza già respinta e relativa a interventi non conformi alla disciplina urbanistica o privi della documentazione necessaria per il rispetto dei vincoli idraulici; quando il procedimento richiede un accordo espresso dell’amministrazione, non è configurabile neppure un silenzio significativo positivo o negativo.

Come è indicizzato