Sentenza n. 1762/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato l'aggiudicazione della procedura aperta per l'affidamento biennale del servizio di ricovero, mantenimento e custodia dei cani randagi. Il capitolato indicava un importo a base d'asta di 325.580 euro, di cui 260.464 euro per costi della manodopera non soggetti a ribasso; il disciplinare imponeva inoltre, a pena di esclusione, l'indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali per la sicurezza. L'aggiudicataria aveva presentato un'offerta complessiva di 258.055 euro, dichiarando contestualmente costi della manodopera e della sicurezza pari complessivamente a 266.964 euro. Con il primo motivo sono state dedotte la violazione degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110 del d.lgs. 36/2023, della lex specialis e dei principi di par condicio, autovincolo, certezza e immodificabilità dell'offerta, nonché eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità manifesta e difetto di istruttoria. La ricorrente ha sostenuto che l'offerta fosse non soltanto anormalmente bassa, ma radicalmente inammissibile perché incapace di coprire i costi obbligatori dichiarati dalla stessa concorrente, e che non fosse sanabile mediante soccorso istruttorio. Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione della lex specialis e dei principi di serietà, affidabilità, trasparenza e buon andamento, per avere l'amministrazione ammesso e aggiudicato un'offerta incompatibile con i costi incomprimibili previsti dalla gara. Il Comune ha sostenuto che il ribasso riguardasse il plafond complessivo stimato e fosse giustificato da una più efficiente organizzazione e dalla possibile riduzione del numero di cani mediante adozioni.

La decisione

Il TAR ha deciso la causa con sentenza ex art. 60 c.p.a., ritenendo manifestamente fondato il primo motivo. Ha applicato gli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110 del d.lgs. 36/2023, rilevando che i costi della manodopera e della sicurezza devono essere indicati nell'offerta e che i costi della manodopera sono scorporati dall'importo assoggettato a ribasso, salva la dimostrazione di una più efficiente organizzazione aziendale. Nel caso concreto, l'offerta di 258.055 euro era inferiore di 8.909 euro ai costi della manodopera e della sicurezza dichiarati dalla stessa aggiudicataria, pari a 266.964 euro, e non era quindi capiente neppure rispetto ai costi che l'operatore aveva indicato come necessari. Il Collegio ha distinto l'offerta anormalmente bassa, che richiede una verifica di sostenibilità, dall'offerta matematicamente incapace di coprire i costi minimi obbligatori, che è intrinsecamente impossibile, priva di serietà e originariamente inammissibile, imponendone l'immediata esclusione. È stata ritenuta irrilevante la giustificazione prospettata dal Comune, fondata sulle future adozioni e sulla riduzione del numero di animali, perché basata su una variabile aleatoria e non su dati certi desumibili dalla lex specialis. Il principio del risultato non può legittimare la violazione di norme imperative né sanare un'incoerenza matematica dell'offerta. Il vizio, oggettivo e rilevabile ictu oculi, non rientrava nella discrezionalità tecnica relativa al giudizio di anomalia e non poteva essere superato con il soccorso istruttorio. Le motivazioni sviluppate dal Comune soltanto nelle memorie difensive sono state considerate postume e inidonee a colmare l'omessa verifica dell'incompatibilità tra prezzo offerto e costi obbligatori. Il ricorso è stato accolto; sono stati annullati l'aggiudicazione e i verbali di ammissione e valutazione dell'offerta dell'aggiudicataria, con conseguenti statuizioni ai fini dell'aggiudicazione in favore della ricorrente all'esito della verifica dei presupposti di legge. Non è stato disposto il subentro, non essendo stata provata la stipula del contratto. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in 3.000 euro oltre accessori; spese compensate nei confronti della controinteressata non costituita.

Norme richiamate

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

  I costi della manodopera e della sicurezza sono componenti non ordinariamente assoggettabili a ribasso; l'operatore può giustificare il ribasso complessivo soltanto dimostrando una più efficiente organizzazione aziendale.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale.

  L'indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali per la sicurezza è obbligatoria e funzionale al controllo ex ante della serietà, sostenibilità e trasparenza dell'offerta.

• art. 110, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa.

  La verifica di anomalia riguarda le offerte che appaiono anormalmente basse sulla base di elementi specifici, inclusi i costi dichiarati; non sostituisce l'immediata esclusione di un'offerta oggettivamente e matematicamente incapace di coprire i costi obbligatori.

• art. 110, comma 5, lettera d), d.lgs. 36/2023

  il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi

  L'offerta deve essere esclusa quando il costo del personale è inferiore ai minimi salariali; secondo il TAR, la violazione sostanziale ricorre anche quando il prezzo complessivo rende di fatto impossibile remunerare il costo del personale formalmente indicato.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per sanare carenze o contraddizioni radicali della componente economica dell'offerta, né per modificare o rendere sostenibile ex post un'offerta originariamente inammissibile.

• art. 60 c.p.a.

  La causa può essere definita con sentenza immediata in camera di consiglio quando, dato avviso alle parti, il ricorso risulta manifestamente fondato.

Massime di principio

• Un'offerta economica è originariamente inammissibile, e non meramente anomala, quando il prezzo complessivo indicato è matematicamente inferiore ai costi della manodopera e agli oneri di sicurezza che lo stesso concorrente ha dichiarato come necessari e che la legge impone di indicare.
• La verifica di anomalia presuppone un'offerta suscettibile di valutazione e giustificazione; non può essere utilizzata per recuperare un'offerta intrinsecamente contraddittoria, priva di capienza rispetto ai costi obbligatori e quindi strutturalmente inaffidabile.
• La sostenibilità economica dell'offerta deve essere valutata al momento della presentazione, sulla base degli elementi certi e dei parametri fissati dalla lex specialis, e non può essere fondata su eventi futuri e aleatori, quali il successo di campagne di adozione o la futura riduzione del carico operativo.
• Il principio del risultato e il punteggio tecnico conseguito non possono sanare la violazione di norme imperative sui costi della manodopera e della sicurezza né rendere valida un'offerta economica affetta da un'incoerenza matematica insanabile.
• Quando l'incompatibilità tra prezzo offerto e costi obbligatori è oggettiva e immediatamente rilevabile, la stazione appaltante deve procedere all'esclusione senza esercitare una valutazione tecnico-discrezionale sull'anomalia e senza ricorrere al soccorso istruttorio.
• La motivazione sviluppata dalla stazione appaltante soltanto in giudizio non può sostituire la verifica omessa nel procedimento né giustificare ex post l'ammissione di un'offerta che la lex specialis e la legge imponevano di escludere.

Come è indicizzato