Sentenza n. 12331/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordine di demolizione e ripristino relativo a un complesso immobiliare destinato, secondo gli strumenti urbanistici, le concessioni edilizie e le convenzioni accessive al P.U.P., a parcheggio, attività commerciali e area esterna di uso pubblico denominata “piazza pedonale” e “verde di uso pubblico”. Ha dedotto, in sintesi, l’illegittimità dell’ordine di demolizione per essere stato adottato senza previa conclusione del procedimento di annullamento della SCIA relativa alla pergotenda, nonché per tardività e carenza dei presupposti dell’autotutela ai sensi degli artt. 19 e 21-nonies l. 241/1990; difetto di motivazione, istruttoria e partecipazione; insussistenza dell’abuso edilizio; natura privata dell’area esterna; irrilevanza degli accordi tra i privati e della precedente sentenza relativa a una diversa pergotenda; riconducibilità della struttura all’attività edilizia libera o comunque alla SCIA. Con il primo atto di motivi aggiunti ha contestato il nuovo ordine di ripristino e il diniego di condono del mutamento di destinazione d’uso da cantina a commerciale, sostenendo che le opere fossero state ultimate entro il termine previsto dalla l. 326/2003, che si fosse formato il silenzio-assenso sul condono e che il diniego costituisse un’illegittima autotutela tardiva e immotivata. Con il secondo atto di motivi aggiunti ha impugnato la dichiarazione di inefficacia della SCIA, lamentandone la tardività, l’assenza di un interesse pubblico concreto e attuale, la lesione dell’affidamento e l’erronea qualificazione della pergotenda come nuova costruzione soggetta a permesso di costruire. Con il terzo atto di motivi aggiunti ha contestato la messa in mora per il pagamento dell’indennità di occupazione senza titolo dell’area esterna, deducendo la proprietà privata dell’area, l’inesistenza di un titolo per la pretesa comunale e l’indeterminatezza della somma richiesta, oltre alla violazione della convenzione, delle norme urbanistiche e dei regolamenti comunali.

La decisione

Il Tribunale ha estromesso la società proprietaria dell’immobile, dichiarando inammissibile il suo intervento ad adiuvandum: quale proprietaria e destinataria diretta degli atti, essa avrebbe dovuto proporre un autonomo ricorso, che risultava infatti pendente separatamente. Ha dichiarato inammissibile il terzo atto di motivi aggiunti, poiché la comunicazione di messa in mora aveva il solo effetto interruttivo della prescrizione ai sensi degli artt. 1219 e 2943 c.c., senza contenere una concreta richiesta immediatamente lesiva, né un termine per adempiere o una quantificazione definitiva della pretesa. Ha ritenuto procedibile il ricorso introduttivo nonostante l’annullamento parziale dell’originario ordine di demolizione, poiché erano rimasti efficaci gli ordini relativi alle altre opere. Nel merito, ha respinto il ricorso introduttivo e i primi due atti di motivi aggiunti. Quanto all’area esterna, il Collegio ha accertato che la “piazza pedonale” e il “verde di uso pubblico” conservavano la destinazione pubblicistica derivante dal P.U.P., dalle convenzioni e dai titoli edilizi originari. La proposta di variante del P.U.P. non era mai stata approvata e gli accordi tra condominio e proprietaria non potevano modificare la destinazione urbanistica e convenzionale dell’area nei confronti dell’amministrazione. Erano pertanto abusivi l’uso esclusivo privato dell’area e i manufatti ivi realizzati. Quanto al mutamento d’uso da cantina a commerciale, la documentazione allegata alla DIA del 2005 dimostrava che la trasformazione era stata realizzata dopo il termine del 31 marzo 2003, sicché mancava il presupposto temporale per il condono ex l. 326/2003. Non si era formato il silenzio-assenso, perché esso presuppone la sussistenza di tutti i requisiti sostanziali della sanatoria e non deriva dal solo decorso del termine. L’onere di provare l’ultimazione tempestiva delle opere gravava sul richiedente. Quanto alla pergotenda, la struttura, di oltre 148 metri quadrati, chiusa da teli laterali, dotata di impianti di climatizzazione e di una parete con porta antipanico, creava uno spazio stabile e chiuso, destinato ad ampliare l’attività di somministrazione. Essa costituiva quindi nuova costruzione e richiedeva un permesso di costruire, non essendo sufficiente la SCIA ex art. 22 d.P.R. 380/2001. Poiché la SCIA era stata utilizzata al di fuori del proprio ambito applicativo, essa era improduttiva di effetti e l’amministrazione poteva esercitare in ogni momento i poteri repressivi, senza i limiti temporali dell’autotutela e senza consolidamento di un affidamento favorevole. In ogni caso, la dichiarazione di inefficacia era legittima anche alla luce della falsa rappresentazione dello stato dei luoghi e della pregressa definitività dell’ordine di ripristino relativo alla DIA del 2005. Le spese sono state poste a carico della ricorrente in favore di Roma Capitale, liquidate in euro 5.000 oltre accessori; nessuna statuizione sulle spese è stata adottata nei confronti della società estromessa.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Consente l’ingiunzione di demolizione e il ripristino per interventi eseguiti in assenza o totale difformità dal permesso di costruire, con acquisizione gratuita al patrimonio comunale in caso di mancata esecuzione.

• art. 15 l.r. Lazio 15/2008

  Richiamato quale fondamento regionale delle misure ripristinatorie e dell’acquisizione conseguente alla mancata demolizione.

• art. 19 l. 241/1990

  I poteri inibitori e repressivi sulla SCIA operano entro i termini previsti dalla norma; tuttavia tali limiti non si applicano quando la SCIA sia stata utilizzata per un intervento estraneo al suo ambito applicativo e quindi improduttivo di effetti.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I limiti temporali e motivazionali dell’annullamento d’ufficio non impediscono la rimozione degli effetti di una SCIA improduttiva di effetti perché fondata su falsa rappresentazione dei fatti; in tale ipotesi l’interesse pubblico alla rimozione è ritenuto in re ipsa.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  La SCIA non è titolo idoneo per una struttura che realizzi un ambiente chiuso e stabile, con incremento di volume e superficie e trasformazione urbanistico-edilizia; per tali opere è necessario il permesso di costruire.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  L’attività edilizia libera comprende strutture leggere e precarie, meramente accessorie e facilmente amovibili, non opere che delimitino stabilmente un nuovo ambiente.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire è necessario per interventi di nuova costruzione che determinano una stabile trasformazione urbanistico-edilizia del territorio.

• art. 32 l. 326/2003

  La sanatoria straordinaria presuppone che l’abuso sia stato ultimato entro il termine legale del 31 marzo 2003; la mancanza di tale requisito esclude il condono.

• art. 32, comma 37, l. 326/2003

  Il silenzio-assenso sul condono edilizio può formarsi solo se la domanda possiede tutti i requisiti soggettivi e oggettivi previsti dalla legge; il mero decorso del termine non è sufficiente.

• art. 83, comma 4, NTA del PRG di Roma Capitale

  Gli immobili privati destinati a funzioni assimilabili ai servizi pubblici possono restare privati solo se ne sia garantito l’uso pubblico tramite convenzione; nel caso concreto tale funzione risultava già disciplinata dalle convenzioni del P.U.P. e dai relativi elaborati.

• art. 64, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di acquisire d’ufficio gli elementi documentali necessari alla decisione, utilizzato per acquisire domanda di condono, elaborati grafici e DIA.

• art. 28 e 50 c.p.a.

  Consentono interventi adesivi dipendenti, non l’intervento del cointeressato titolare di una posizione personale e diretta all’impugnazione dell’atto.

• art. 29 c.p.a.

  L’impugnazione richiede un atto immediatamente lesivo; la mera messa in mora con effetti interruttivi della prescrizione non è autonomamente impugnabile quando non determini una concreta lesione attuale.

• art. 1219 c.c.

  La costituzione in mora può essere effettuata mediante intimazione o richiesta scritta; la comunicazione comunale è stata qualificata come semplice messa in mora.

• art. 2943, ultimo comma, c.c.

  La messa in mora interrompe la prescrizione, senza necessariamente costituire un provvedimento amministrativo immediatamente lesivo.

Massime di principio

• La destinazione a uso pubblico di un’area privata, risultante dagli strumenti urbanistici, dalle concessioni edilizie e dalle convenzioni accessive a un P.U.P., non può essere modificata da accordi tra privati né da una proposta di variante non formalmente approvata dall’amministrazione; l’utilizzo esclusivo dell’area per finalità commerciali e la realizzazione di manufatti funzionali a tale uso sono abusivi per carenza di titolo edilizio.
• Il silenzio-assenso sulla domanda di condono edilizio non si forma per il solo decorso del termine procedimentale, ma richiede la contestuale sussistenza di tutti i requisiti sostanziali previsti dalla legge, compresa la rigorosa prova dell’ultimazione dell’abuso entro il termine stabilito. L’onere della prova grava sul richiedente la sanatoria.
• Una struttura qualificabile come pergotenda rientra nell’attività edilizia libera solo quando è leggera, facilmente amovibile, non stabilmente infissa e destinata essenzialmente alla protezione dagli agenti atmosferici, senza creare uno spazio chiuso e stabile. Quando, per dimensioni, chiusure, impianti e destinazione funzionale, realizza un ambiente stabile idoneo ad ampliare l’attività commerciale, costituisce nuova costruzione soggetta a permesso di costruire.
• La SCIA presentata per un intervento estraneo al suo ambito applicativo è improduttiva di effetti e non impedisce all’amministrazione di esercitare in ogni momento i poteri repressivi edilizi, senza soggezione ai termini e ai presupposti dell’autotutela decisoria e senza consolidamento di un affidamento favorevole in capo al segnalante.
• Il proprietario destinatario diretto di un provvedimento amministrativo non può intervenire ad adiuvandum nel ricorso proposto da altro soggetto contro il medesimo atto, poiché è titolare di un interesse personale e autonomo all’impugnazione e deve proporre un ricorso autonomo.
• Una comunicazione amministrativa avente esclusivamente funzione di costituzione in mora e interruzione della prescrizione, priva di una richiesta immediatamente esecutiva, di un termine per adempiere e di una quantificazione definitiva della pretesa, non è autonomamente impugnabile per carenza di lesività attuale.

Come è indicizzato