Sentenza n. 635/2026 - Bari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, soggetto attuatore di un programma integrato realizzato in forza di una convenzione del 1998 con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Comune di Foggia, aveva presentato una SCIA alternativa al permesso di costruire ai sensi dell'art. 23 del d.P.R. n. 380/2001 per completare 70 alloggi di edilizia residenziale sovvenzionata, qualificando gli interventi come ristrutturazione edilizia. A seguito della decadenza della convenzione attuativa e del finanziamento statale, la società intendeva completare i lavori a proprie spese, trasformando la tipologia degli alloggi in edilizia convenzionata e destinandone una parte alla locazione a canone calmierato. Il Comune, dopo avere comunicato l'avvio del procedimento, ha annullato in autotutela la SCIA, ritenendo che essa non potesse legittimare unilateralmente la modifica del programma edilizio e della destinazione funzionale sostanziale degli alloggi finanziati dallo Stato. La ricorrente ha dedotto: 1) violazione dell'art. 19, commi 3 e 6-bis, della l. n. 241/1990, per esercizio del potere oltre il termine di trenta giorni dalla presentazione della SCIA; 2) violazione dell'art. 21-nonies della l. n. 241/1990, per carenza di interesse pubblico concreto e mancata ponderazione degli interessi dei destinatari; 3) eccesso di potere sotto vari profili, sostenendo che il Comune avrebbe consentito la soluzione alternativa e che l'art. 10-bis del d.l. n. 47/2014 avrebbe consentito il completamento del programma a proprie spese mediante edilizia convenzionata; 4) violazione dell'art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, poiché sarebbe rimasta invariata la categoria funzionale residenziale e quindi non vi sarebbe stato un mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d'uso.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha rilevato che il Comune non aveva esercitato il potere inibitorio entro il termine ordinario previsto dall'art. 19, comma 3, della l. n. 241/1990, ma il distinto potere di autotutela espressamente fatto salvo dal comma 4 della medesima disposizione; pertanto il termine di trenta giorni non era applicabile all'annullamento adottato. Il secondo motivo è stato respinto perché l'interesse pubblico risultava adeguatamente individuato nella salvaguardia delle finalità del programma straordinario di edilizia residenziale pubblica previsto dall'art. 18 della l. n. 203/1991 e nella prevenzione della distrazione delle risorse statali destinate ad alloggi sovvenzionati, da trasferire allo IACP e assegnare alle fasce sociali più svantaggiate. La trasformazione in edilizia convenzionata avrebbe invece mantenuto la proprietà degli immobili in capo al soggetto attuatore e consentito l'assegnazione a condizioni agevolate ma a fasce di reddito non coincidenti con quelle destinatarie dell'edilizia sovvenzionata. Il Comune ha inoltre correttamente ritenuto necessario il coinvolgimento degli enti competenti, in particolare del Ministero finanziatore, prima di definire una soluzione alternativa, prevalendo l'interesse pubblico su quello economico della società. Il terzo motivo è stato respinto perché non risultava alcun formale consenso del Comune alla modifica del programma; le interlocuzioni avevano al più prospettato una soluzione non definitivamente concordata. L'art. 10-bis del d.l. n. 47/2014 non autorizzava comunque il soggetto attuatore a procedere unilateralmente mediante SCIA, tanto più in presenza di una convenzione ormai decaduta e della necessità di definire ex novo la soluzione amministrativa. Il quarto motivo è stato respinto perché il Comune non aveva qualificato la modifica come mutamento di categoria funzionale urbanisticamente rilevante ai sensi dell'art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001; la ragione dell'annullamento riguardava piuttosto gli effetti sul finanziamento pubblico, sulla proprietà e sulle modalità di assegnazione degli alloggi. Le spese sono state compensate per giusti motivi, considerata la risalenza della vicenda e la condotta amministrativa complessiva.

Norme richiamate

• art. 19, commi 3, 4 e 6-bis l. 241/1990

  decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l'amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall'articolo 21-nonies

  Il termine di trenta giorni riguarda il potere inibitorio ordinario sulla SCIA, ma non impedisce l'esercizio successivo dell'autotutela, purché ricorrano le condizioni dell'art. 21-nonies.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'annullamento d'ufficio della SCIA è legittimo quando sia sorretto da un interesse pubblico concreto e attuale, adeguatamente individuato e ponderato rispetto all'interesse privato; nel caso concreto tale interesse è stato ravvisato nella tutela delle finalità pubbliche e delle risorse statali destinate all'edilizia sovvenzionata.

• art. 18 l. 203/1991

  La disposizione fonda il programma straordinario di edilizia residenziale destinato ai dipendenti delle amministrazioni dello Stato impegnati nella lotta alla criminalità organizzata e orientato alla formazione di patrimonio pubblico da assegnare alle categorie sociali individuate dalla legge.

• art. 10-bis d.l. 47/2014, convertito dalla l. 80/2014

  I soggetti attuatori dei programmi di cui all'articolo 18 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152 (...) che non intendono concorrere con proprie risorse (...) alla completa realizzazione dell'originario intervento di edilizia sovvenzionata, decadono dallo specifico finanziamento (...)

  La norma non autorizza il soggetto attuatore a modificare unilateralmente il programma edilizio mediante SCIA; nel caso concreto, inoltre, la convenzione era decaduta e occorreva definire complessivamente la soluzione con il coinvolgimento degli enti competenti.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  La disposizione non era decisiva perché il Comune non aveva fondato l'annullamento su un mutamento urbanisticamente rilevante della categoria funzionale, ma sulla modifica della tipologia di edilizia sovvenzionata, delle modalità di finanziamento, della proprietà e dell'assegnazione degli alloggi.

Massime di principio

• Il decorso del termine previsto dall'art. 19, comma 3, della l. 241/1990 per l'esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA non esclude l'esercizio successivo dell'autotutela, purché ricorrano le condizioni sostanziali e procedimentali dell'art. 21-nonies della stessa legge.
• È sorretto da un interesse pubblico concreto e attuale l'annullamento in autotutela di una SCIA che, mediante un intervento formalmente edilizio, incida unilateralmente sulla destinazione sostanziale, sul regime proprietario e sulle modalità di assegnazione di alloggi realizzati o finanziati nell'ambito di un programma pubblico di edilizia residenziale.
• Il soggetto attuatore di un programma di edilizia residenziale pubblica non può modificare unilateralmente, mediante SCIA, il programma convenzionato e la tipologia degli alloggi quando la modifica incida sulle finalità pubbliche, sui finanziamenti statali o sulle modalità di assegnazione; è necessario il coinvolgimento degli enti pubblici competenti e, in particolare, dell'amministrazione che ha stanziato le risorse.
• La permanenza della categoria funzionale urbanistica residenziale non rende irrilevante una modifica che incida sul diverso regime pubblicistico dell'intervento, sulle fonti di finanziamento, sulla titolarità degli immobili e sui destinatari delle assegnazioni.

Come è indicizzato