Cassazione Civile, Ordinanza n. 10975/2023 del 26/04/2023

Esito

La controversia

A seguito di asta pubblica per la dismissione di un terreno comunale, una società risultò aggiudicataria del bene. Il bando subordinava la stipula del rogito a due condizioni: approvazione della variante urbanistica e aggiornamento catastale mediante frazionamento e classificazione catastale. Dopo l’approvazione della variante, si susseguirono proroghe e difficoltà nell’esecuzione dei rilievi catastali; il Comune avviò quindi il procedimento di revoca dell’aggiudicazione e, poi, dispose la revoca per asserito inadempimento dell’aggiudicataria rispetto ai termini per la stipula. La società convenne il Comune davanti al giudice ordinario chiedendo il risarcimento dei danni per responsabilità contrattuale o precontrattuale, assumendo che la revoca fosse ingiustificata e che l’ente avesse violato i doveri di buona fede e correttezza nelle trattative. Il Comune eccepì il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la controversia riguardasse la legittimità di un provvedimento autoritativo di autotutela e quindi spettasse al giudice amministrativo. Con il ricorso per cassazione il Comune ha censurato la decisione della Corte d’appello che aveva affermato la giurisdizione ordinaria, deducendo la violazione delle norme sul riparto di giurisdizione e sostenendo che la revoca, adottata prima della stipula, esprimesse potere autoritativo e facesse ricadere la posizione dell’aggiudicataria nell’interesse legittimo.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso del Comune, confermando la decisione di merito che aveva dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che la domanda non mirasse a caducare il provvedimento di revoca in sé, ma a far valere un preteso illecito dell’amministrazione per violazione dei doveri di correttezza e buona fede nella fase tra aggiudicazione e stipula del contratto. In tale prospettiva la controversia involge un diritto soggettivo e non un interesse legittimo, perché la pretesa risarcitoria è fondata sul comportamento dell’ente e non sulla mera illegittimità dell’atto amministrativo. È stato quindi confermato che la lite appartiene alla giurisdizione ordinaria; il tema dell’eventuale giustificazione del comportamento dell’ente o dell’affidamento della società riguarda il merito, non il riparto di giurisdizione.

Norme richiamate

• art. 360, comma primo, n. 1, c.p.c.

  È richiamato come parametro del motivo di ricorso in cassazione per dedurre violazione delle regole sul riparto di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. e), d.lgs. n. 104 del 2010

  Invocato dal ricorrente per sostenere la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; la Corte esclude che la controversia vi rientri perché non impugna un potere autoritativo ma lamenta un comportamento contrario a buona fede e correttezza.

• art. 21-quinquies l. n. 241 del 1990

  Richiamato per descrivere la revoca per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o mutamento della situazione di fatto; la Corte precisa però che, nel caso concreto, il punto non è la legittimità della revoca come atto autoritativo, ma la responsabilità da comportamento dell’amministrazione.

• d.lgs. n. 50 del 2016

  Richiamato come disciplina dei contratti pubblici a sostegno del quadro normativo della fase tra aggiudicazione e stipula.

• art. 11 d.lgs. n. 163 del 2006

  È valorizzato per affermare che l’aggiudicazione definitiva non equivale ad accettazione dell’offerta, che l’offerta resta irrevocabile fino al termine previsto e che, divenuta efficace l’aggiudicazione, il contratto va stipulato entro un termine definito, salvo i poteri di autotutela consentiti dalla legge.

• art. 1173 c.c.

  Richiamato per qualificare il contatto sociale qualificato come fatto idoneo a produrre obbligazioni nella fase precontrattuale/post-aggiudicazione.

Massime di principio

• Nella fase successiva all’aggiudicazione e anteriore alla stipula del contratto, una controversia risarcitoria contro la pubblica amministrazione appartiene al giudice ordinario quando la domanda non mira alla caducazione dell’atto amministrativo, ma denuncia la violazione di obblighi di correttezza e buona fede nel comportamento dell’ente.
• La mera illegittimità o l’esistenza di un provvedimento di revoca non basta, da sola, a spostare la giurisdizione sul giudice amministrativo: occorre che la domanda investa direttamente l’esercizio del potere autoritativo e la tutela dell’interesse legittimo.
• Il pregiudizio derivante dalla lesione dell’affidamento del privato nella coerenza e non contraddittorietà dell’azione amministrativa può integrare una responsabilità relazionale o da contatto sociale qualificato, la cui cognizione spetta al giudice ordinario.
• Ai fini del riparto di giurisdizione conta il petitum sostanziale e la causa petendi: se la pretesa si fonda sul comportamento dell’amministrazione e non sulla richiesta di annullamento o disapplicazione dell’atto, la posizione dedotta è di diritto soggettivo.
• Nel settore dei contratti pubblici, dopo l’aggiudicazione definitiva ma prima della stipula, permangono regole di correttezza e buona fede che possono fondare una pretesa risarcitoria autonoma rispetto alla sorte dell’atto di aggiudicazione o di revoca.

Come è indicizzato