Sentenza n. 4503/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’Organismo ha appellato la sentenza del TAR deducendo che il giudice di primo grado avrebbe oltrepassato i limiti del sindacato giurisdizionale sulla valutazione discrezionale dell’estraneità del consulente ai fatti che avevano determinato il fallimento della società. Secondo l’appellante, l’art. 2 del d.m. n. 472/1998 imporrebbe una valutazione oggettiva, senza necessità di accertare una responsabilità soggettiva dell’amministratore, e il consulente non avrebbe fornito elementi certi idonei a dimostrare la propria estraneità. L’Organismo ha inoltre sostenuto che la lunga durata della carica amministrativa, dal 2005 sino al fallimento, e la mancata adozione tempestiva di misure di prevenzione, risanamento o gestione della crisi avrebbero escluso l’estraneità, richiamando gli obblighi derivanti dagli artt. 2086 e 2380-bis c.c. Ha contestato il rilievo attribuito dal TAR alle dichiarazioni del curatore fallimentare, alla relazione ex art. 33 l.f. e all’assenza di sanzioni o azioni di responsabilità, sostenendo che tali elementi non fossero decisivi. L’appellato ha eccepito, in rito, la tardività dell’appello e l’acquiescenza, per la sua reiscrizione spontanea all’Albo, e ha comunque chiesto il rigetto dell’impugnazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendo infondata la domanda nel merito e potendo quindi prescindere dall’approfondito esame delle eccezioni di tardività e acquiescenza. Ha precisato che l’art. 2 del d.m. n. 472/1998 configura come presupposto oggettivo della cancellazione la coincidenza tra lo svolgimento di funzioni di amministrazione, direzione o controllo nell’impresa fallita e il biennio precedente alla dichiarazione di fallimento. Tuttavia, la stessa disposizione consente all’interessato di dimostrare la propria estraneità ai fatti che hanno determinato la crisi e impone all’Organismo di valutare l’idoneità degli elementi prodotti. L’estraneità deve essere intesa in senso oggettivo, come assenza di qualsiasi contributo causale ai fatti della crisi, e non richiede un accertamento di responsabilità soggettiva assimilabile a quello proprio di un giudizio sanzionatorio o risarcitorio. La valutazione deve però comprendere non soltanto le cause esterne della crisi, ma anche le modalità con cui tali cause sono state gestite e l’eventuale aggravamento della situazione fino all’insolvenza. Nel caso concreto, i fattori individuati — difficoltà di vendita degli immobili, vincoli sull’immobile, oneri condominiali, esposizione finanziaria e contenzioso con un promissario acquirente — erano esterni alla gestione e il consulente aveva dimostrato la propria estraneità ad essi. L’Organismo non aveva indicato concretamente quali specifiche misure gestionali l’interessato avrebbe dovuto adottare, né aveva fornito elementi idonei a dimostrarne l’effettiva efficacia nel prevenire il fallimento o mitigarne gli effetti. Il mero richiamo agli obblighi generali degli amministratori e alla durata della carica non è sufficiente, poiché altrimenti si configurerebbe una responsabilità automatica fondata sulla sola titolarità della posizione e si renderebbe sostanzialmente inoperante la clausola di salvezza. L’assenza di sanzioni, condanne risarcitorie o provvedimenti ex art. 2409 c.c. costituisce elemento da considerare, ma non determina automaticamente l’estraneità. La cancellazione dall’Albo non ha natura sanzionatoria, ma è una misura di tutela dell’affidabilità del mercato finanziario. Le spese del giudizio di appello sono state compensate in ragione dell’originalità della controversia.

Norme richiamate

• art. 2 d.m. Ministero del Tesoro n. 472/1998

  Non possono essere iscritti all’Albo coloro che per almeno i due esercizi precedenti l’adozione dei relativi provvedimenti hanno svolto funzioni di amministrazione, direzione o controllo: a) in imprese sottoposte a fallimento; l’impedimento non opera se l’interessato dimostra la propria estraneità ai fatti che hanno determinato la crisi dell’impresa.

  La coincidenza temporale tra l’esercizio delle funzioni nell’impresa fallita e il biennio precedente al fallimento costituisce presupposto oggettivo della cancellazione. L’interessato può sottrarsi alla misura dimostrando la propria estraneità oggettiva ai fatti causativi della crisi e alle modalità gestionali che ne abbiano eventualmente aggravato gli effetti.

• art. 2, comma 5, d.m. Ministero del Tesoro n. 472/1998

  È onere del consulente finanziario provare di essere estraneo alla crisi dell’impresa nella quale ha svolto funzioni di amministrazione, direzione e controllo nei due esercizi precedenti l’assunzione del provvedimento di crisi.

  L’onere probatorio grava sul consulente, ma non può trasformarsi in una prova diabolica né in una responsabilità automatica derivante dalla sola titolarità della carica.

• art. 2, comma 6, d.m. Ministero del Tesoro n. 472/1998

  L’Organismo tiene conto, fra gli altri elementi, del fatto che [...] non siano stati adottati [...] provvedimenti sanzionatori [...], condanne [...] al risarcimento dei danni [...], provvedimenti ai sensi del quarto comma dell’articolo 2409 del codice civile, ovvero delibere di sostituzione.

  Gli elementi elencati sono indicativi ed esemplificativi e devono essere valutati nell’ambito di un giudizio complessivo; la loro assenza non determina automaticamente l’estraneità, ma neppure può essere ignorata.

• art. 2086 c.c.

  Predisposizione di assetti organizzativi e contabili anche in funzione della rilevazione tempestiva della crisi dell’impresa e della perdita della continuità aziendale, nonché attivazione senza indugio per il superamento della crisi.

  Il richiamo generale ai doveri dell’amministratore non dimostra, da solo, la non estraneità alla crisi ai fini della cancellazione dall’Albo; occorre indicare concrete omissioni gestionali e specifiche misure effettivamente esigibili ed efficaci.

• art. 2380-bis c.c.

  Il riferimento ai compiti gestori dell’amministratore non consente di fondare la cancellazione sulla sola posizione ricoperta o su una responsabilità presunta, senza l’individuazione di condotte concrete causalmente collegate all’aggravamento della crisi.

• art. 2409, comma 4, c.c.

  L’assenza di provvedimenti giudiziari per gravi irregolarità gestorie è uno degli elementi che l’Organismo deve considerare, senza efficacia automaticamente decisiva.

• art. 119, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Il Consiglio di Stato ha osservato che l’applicazione del rito speciale nei confronti delle autorità indipendenti presuppone la qualificazione dell’Organismo come autorità indipendente, qualificazione non desumibile automaticamente dal fatto che eserciti una funzione già spettante alla Consob.

Massime di principio

• La cancellazione dall’Albo dei consulenti finanziari per avere svolto funzioni di amministrazione, direzione o controllo in un’impresa dichiarata fallita nel biennio precedente si fonda, in via principale, su un presupposto oggettivo e non richiede l’accertamento di una responsabilità soggettiva dell’interessato.
• La clausola che consente di evitare la cancellazione mediante la prova dell’estraneità ai fatti che hanno determinato la crisi deve essere interpretata come riferita all’assenza di qualsiasi contributo causale oggettivo, comprendente sia le cause esterne della crisi sia le modalità con cui esse sono state gestite e l’eventuale aggravamento degli effetti fino all’insolvenza.
• L’assenza di sanzioni, condanne risarcitorie, provvedimenti ex art. 2409 c.c. o sostituzioni dell’amministratore costituisce elemento esemplificativo da ponderare nel giudizio complessivo sull’estraneità, ma non produce automaticamente né l’esclusione né l’applicazione della cancellazione.
• L’amministrazione vigilante non può respingere la prova dell’estraneità mediante il mero richiamo alla durata della carica, agli obblighi generali dell’amministratore o alla mancata adozione di non meglio precisate misure di risanamento; deve indicare concrete condotte gestionali imputabili all’interessato, causalmente incidenti sull’aggravamento della crisi, nonché le specifiche misure che avrebbero potuto ragionevolmente evitarlo o mitigarne gli effetti.
• La cancellazione dall’Albo per situazione impeditiva non ha natura sanzionatoria, ma costituisce una misura di tutela dell’affidabilità del mercato finanziario; ciò giustifica una valutazione oggettiva dell’affidabilità, ma non consente di addossare al professionista una responsabilità da posizione fondata sulla sola titolarità della carica nell’impresa fallita.

Come è indicizzato