Ordinanza n. 239/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ha impugnato, con ricorso introduttivo e motivi aggiunti, gli atti con cui il Comune di Butera, dopo la formazione del silenzio-assenso previsto per l’installazione dell’infrastruttura di telecomunicazioni e dopo una precedente ordinanza cautelare favorevole alla ricorrente, ha riattivato il procedimento, richiesto alla Soprintendenza un sopralluogo, acquisito atti concernenti un asserito vincolo paesaggistico, sospeso nuovamente i lavori e chiesto alla società di presentare una nuova domanda tramite il portale paesaggistico. La ricorrente ha dedotto la violazione dell’ordinanza cautelare, l’elusione del provvedimento giurisdizionale, l’illegittima riapertura dell’istruttoria, l’omessa comunicazione degli atti, l’assenza di adeguato riscontro cartografico e normativo del vincolo paesaggistico, la violazione della disciplina sul silenzio-assenso di cui all’art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003, nonché la violazione dei principi di legalità, divieto di aggravamento del procedimento, correttezza e buona fede dell’amministrazione. In subordine, la società ha sostenuto che, anche ove il primo titolo non si fosse formato per mancato coinvolgimento della Soprintendenza, il successivo procedimento riattivato dal Comune avrebbe comunque condotto alla formazione di un nuovo titolo per silenzio-assenso, non essendo stato espresso nel termine perentorio un dissenso motivato.

La decisione

Il TAR ha ritenuto fondata la domanda cautelare. In primo luogo, ha rilevato che il precedente provvedimento comunale di sospensione era stato sospeso con ordinanza cautelare, la quale, pur non costituendo giudicato in senso stretto, era provvisoriamente vincolante per le parti e per l’amministrazione fino alla definizione del merito. Il Comune, adottando una seconda sospensione fondata sulla mancata formazione del titolo abilitativo, ha sostanzialmente reiterato gli effetti già sospesi dal giudice, ponendosi in elusione della pronuncia cautelare. Il relativo atto è stato quindi ritenuto inefficace ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. c), c.p.a. Il TAR ha inoltre osservato che l’asserita sottoposizione dell’area a vincolo paesaggistico era stata dedotta in modo generico e non adeguatamente comprovata. In ogni caso, anche ipotizzando la necessità dell’intervento della Soprintendenza, il Comune aveva trasmesso la documentazione progettuale il 29 dicembre 2025 e la Soprintendenza non aveva espresso, entro il termine perentorio, un dissenso motivato. Si era pertanto formato un ulteriore titolo abilitativo per silenzio-assenso ai sensi dell’art. 44 d.lgs. 259/2003, meccanismo ritenuto applicabile anche in presenza di vincoli paesaggistici. La successiva richiesta di presentare una nuova istanza è stata giudicata irragionevole e contraddittoria, lesiva dei principi di legalità, divieto di aggravamento del procedimento, correttezza e buona fede, poiché diretta a ottenere un titolo già formatosi per silenzio. Ritenuti sussistenti fumus boni iuris e periculum in mora, quest’ultimo collegato alle esigenze di funzionalità del servizio e ai pregiudizi economici derivanti dal blocco dell’intervento, il TAR ha accolto la cautelare e sospeso il provvedimento comunale del 23 dicembre 2025. Il Comune è stato condannato alle spese della fase cautelare, liquidate in 750 euro oltre oneri e accessori.

Norme richiamate

• art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003

  Il titolo abilitativo per la realizzazione dell’infrastruttura di telecomunicazioni si forma per silenzio-assenso decorso il termine previsto senza un provvedimento espresso di diniego o un dissenso qualificato e motivato delle amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili; il meccanismo opera anche in presenza di vincoli paesaggistici.

• art. 114, comma 4, lett. c), c.p.a.

  pronunciare l’inefficacia degli atti emessi in violazione od elusione di sentenze non passate in giudicato o di altri provvedimenti

  Consente al giudice dell’ottemperanza di dichiarare inefficaci gli atti adottati in violazione o elusione anche di provvedimenti giurisdizionali non passati in giudicato, inclusi, secondo la decisione, gli atti incompatibili con una precedente ordinanza cautelare.

• art. 55 c.p.a.

  Disciplina la tutela cautelare collegiale richiesta incidentalmente nel giudizio amministrativo.

• d.lgs. 70/2021

  Ha modificato la disciplina dell’art. 44 d.lgs. 259/2003 rilevante per la formazione del silenzio-assenso nelle procedure relative alle infrastrutture di telecomunicazioni.

Massime di principio

• L’ordinanza cautelare, pur non producendo giudicato in senso stretto, è provvisoriamente vincolante per le parti e per l’amministrazione fino alla definizione del merito; l’amministrazione non può adottare atti che, sotto una diversa veste formale, reiterino gli effetti dell’atto sospeso o eludano l’assetto di interessi stabilito dal giudice.
• L’adozione di un nuovo provvedimento amministrativo sostanzialmente diretto a ripristinare gli effetti di un precedente atto sospeso in sede cautelare integra elusione del provvedimento giurisdizionale e può comportare l’inefficacia dell’atto ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. c), c.p.a.
• Nelle procedure per la realizzazione di infrastrutture di telecomunicazioni, decorso il termine previsto dall’art. 44 d.lgs. 259/2003 senza un diniego espresso o un dissenso qualificato e motivato dell’amministrazione preposta alla tutela dell’interesse sensibile, il titolo abilitativo si forma per silenzio-assenso anche quando l’intervento ricade in area sottoposta a vincolo paesaggistico.
• La formazione del silenzio-assenso consuma il potere amministrativo relativo al procedimento definito; l’amministrazione non può imporre al privato la presentazione di una nuova istanza per conseguire un titolo già perfezionatosi per silentium, salvo una specifica e legittima base normativa.
• La riattivazione o l’aggravamento del procedimento, mediante ulteriori adempimenti non giustificati e diretti a paralizzare un intervento già assentito, contrasta con i principi di legalità, divieto di aggravamento, correttezza e buona fede nei rapporti tra amministrazione e privato.

Come è indicizzato