Corte di giustizia, Sentenza C-54/22

Iniziativa dei cittadini europei e registrazione parziale della proposta

La causa riguarda un ricorso in impugnazione proposto dalla Romania avverso la sentenza del Tribunale nella causa T-495/19, relativa alla decisione della Commissione di registrare, in modo circoscritto, la proposta di iniziativa dei cittadini europei dal titolo "Politica di coesione per l’uguaglianza delle regioni e la preservazione delle culture regionali". La Corte, con sentenza del 22 febbraio 2024, respinge integralmente l’impugnazione e conferma la legittimità della soluzione adottata dalla Commissione e avallata dal Tribunale.

Contesto normativo

La controversia si colloca nel quadro del regolamento (UE) n. 211/2011, allora applicabile alle iniziative dei cittadini europei, poi abrogato dal regolamento (UE) 2019/788 con effetto dal 1º gennaio 2020. Rilevano in particolare:

• il considerando 1, che collega l’ICE al rafforzamento della cittadinanza dell’Unione e alla partecipazione democratica dei cittadini;
• il considerando 10, che insiste sull’obbligo di registrazione preventiva e sui principi di buona amministrazione;
• l’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), secondo cui la proposta deve essere registrata se "non esula manifestamente" dalla competenza della Commissione di presentare una proposta di atto legislativo dell’Unione;
• l’allegato II, che disciplina le informazioni da fornire nella domanda di registrazione.

Sono richiamati anche l’articolo 11 TUE, l’articolo 24 TFUE e l’articolo 177 TFUE, quest’ultimo indicato dalla Commissione come potenziale base giuridica per atti legislativi relativi ai fondi strutturali.

Fatti e svolgimento del procedimento

La proposta di ICE era stata presentata il 18 giugno 2013. La Commissione l’aveva inizialmente respinta nel 2013; tale primo rifiuto era stato annullato dalla Corte con la sentenza Izsák e Dabis/Commissione (C-420/16 P), che aveva chiarito come la Commissione, in fase di registrazione, debba limitarsi a verificare in astratto se le misure proposte possano rientrare nella competenza dell’Unione.

Nel 2019 la Commissione ha adottato la decisione 2019/721, registrando la proposta ma soltanto nella misura in cui essa mirava alla presentazione di atti legislativi dell’Unione che definissero i compiti, gli obiettivi prioritari e l’organizzazione dei fondi a finalità strutturale, subordinatamente al rafforzamento della coesione economica, sociale e territoriale.

La Romania ha impugnato tale decisione dinanzi al Tribunale deducendo due motivi: violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 211/2011 e violazione dell’articolo 296, secondo comma, TFUE. Il Tribunale ha respinto il ricorso, ritenendo la decisione sufficientemente motivata e conforme alla disciplina dell’ICE.

Motivi dell’impugnazione

In sede di impugnazione la Romania deduce un motivo unico articolato in due capi.

• Con il primo capo contesta l’interpretazione data dal Tribunale al criterio della "non manifesta estraneità" alla competenza della Commissione, sostenendo che il Tribunale avrebbe imposto un esame troppo ampio, riferito anche a disposizioni dei trattati non richiamate dagli organizzatori.
• Con il secondo capo contesta la tesi secondo cui la Commissione potrebbe procedere a un "inquadramento", a una "qualificazione" o a una registrazione parziale della proposta, nonostante l’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), non preveda espressamente tale facoltà.

Ragionamento della Corte sul primo capo

La Corte richiama la propria giurisprudenza costante: la condizione di registrazione deve essere interpretata in modo da assicurare un facile accesso all’ICE, coerentemente con le finalità democratiche del regolamento n. 211/2011. La Commissione deve quindi limitarsi a verificare se, sulla base dell’oggetto e degli obiettivi della proposta come indicati dagli organizzatori, le misure prospettate possano essere adottate sul fondamento dei trattati.

Se non risulta dimostrato che la proposta esuli manifestamente dalla competenza della Commissione, la registrazione deve essere accordata, ferma restando la verifica delle altre condizioni previste dall’articolo 4, paragrafo 2. La Corte ritiene che il punto 105 della sentenza del Tribunale non introduca un criterio diverso o più ampio di quello elaborato dalla sua giurisprudenza, e precisa che, nel caso concreto, la Commissione aveva comunque fondato la registrazione su una base giuridica, l’articolo 177 TFUE, già menzionata dagli organizzatori.

Quanto al punto 106 della sentenza impugnata, la Corte lo dichiara inoperante perché formulato solo in via rafforzativa rispetto alla ratio del punto 105, non validamente censurata.

Ragionamento della Corte sul secondo capo

La Corte affronta poi il tema della registrazione parziale. Osserva che il regolamento n. 211/2011 non la prevede espressamente, ma sottolinea che l’interpretazione delle norme dell’Unione deve tenere conto del testo, del contesto e delle finalità perseguite.

Poiché l’ICE mira a favorire la partecipazione democratica dei cittadini e l’accessibilità dell’Unione, negare alla Commissione la possibilità di circoscrivere la registrazione a una parte della proposta imporrebbe, in molti casi, un rigetto globale anche quando solo una porzione della proposta esuli manifestamente dalla competenza dell’istituzione. Ciò comprometterebbe l’effetto utile del meccanismo. Ne consegue che la Commissione può procedere a una registrazione parziale, purché:

• rispetti l’obbligo di motivazione;
• non snaturi il contenuto della proposta;
• mantenga la coerenza con l’obiettivo di facilitare l’accesso all’ICE.

La Corte precisa inoltre che, nel caso esaminato, il Tribunale si è pronunciato solo sulla legittimità astratta della registrazione parziale, non sulla diversa questione del merito dell’eventuale esame, alla luce di tutte le informazioni fornite dagli organizzatori.

Decisione e spese

L’impugnazione è respinta integralmente. La Romania è condannata alle spese della Commissione, mentre l’Ungheria, interveniente nel procedimento di impugnazione, sopporta le proprie spese.

Principio affermato

La decisione conferma che la fase di registrazione dell’ICE ha natura filtrante ma non eccessivamente restrittiva: la Commissione deve favorire l’accesso dei cittadini, registrando la proposta salvo che l’estraneità alla sua competenza sia manifesta. Quando solo una parte della proposta eccede tale competenza, la Commissione può registrarla in modo parziale o qualificato, senza snaturarne la sostanza.