Ordinanza n. 752/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza-ingiunzione regionale, adottata ai sensi dell’art. 44, comma 3, d.lgs. 28/2011, con la quale le erano state contestate: l’utilizzazione non autorizzata di pollina come biomassa; l’impiego di un’area ritenuta non idonea per lo stoccaggio del separato solido del digestato per il periodo prescritto; l’omessa installazione o utilizzazione di dispositivi di biosicurezza connessi all’impiego di effluente zootecnico avicolo. La società ha dedotto, in sintesi: la tardività della contestazione rispetto al termine di novanta giorni previsto dall’art. 14 l. 689/1981; la mancata indicazione della facoltà di pagamento in misura ridotta ai sensi dell’art. 16 l. 689/1981; la violazione delle garanzie procedimentali per la concessione di soli dieci giorni per le osservazioni, anziché dei trenta giorni previsti dall’art. 18 l. 689/1981; l’assenza degli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito in relazione all’uso della pollina, avvenuto durante la vigenza del titolo formatosi a seguito della PAS; l’inapplicabilità delle norme in materia di biosicurezza degli allevamenti avicoli all’impianto energetico; l’assenza di adeguata istruttoria e motivazione circa l’inidoneità dell’area di stoccaggio; la non applicabilità o illegittimità del decreto direttoriale regionale n. 121/2012, anche per contrasto con la riserva di legge in materia sanzionatoria, con l’art. 44 d.lgs. 28/2011 e con i principi di proporzionalità e adeguatezza. Il Tribunale ha rilevato d’ufficio una questione preliminare di giurisdizione, in quanto la controversia riguarda l’opposizione a una sanzione amministrativa pecuniaria.

La decisione

Il TAR non ha deciso nel merito i motivi di ricorso. Ha ritenuto, in via preliminare, che la controversia appartenga alla giurisdizione del giudice ordinario. Secondo il Collegio, l’art. 22 l. 689/1981 stabilisce in via generale la giurisdizione ordinaria sulle opposizioni alle ordinanze-ingiunzioni, salvo le materie espressamente devolute al giudice amministrativo. L’art. 133 c.p.a., quando estende la giurisdizione esclusiva amministrativa alle sanzioni pecuniarie, lo prevede espressamente per specifici settori, mentre l’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., relativo alle controversie concernenti la produzione di energia, non contiene un riferimento alle sanzioni amministrative. Il TAR ha escluso un’interpretazione estensiva di tale disposizione, anche perché non risultano orientamenti della Corte costituzionale o delle giurisdizioni superiori idonei ad attrarre nella giurisdizione amministrativa le sanzioni previste dall’art. 44 d.lgs. 28/2011. Ha inoltre distinto la fattispecie dalle sanzioni pecuniarie edilizie, per le quali la giurisdizione amministrativa deriva dalla collocazione della sanzione nella materia edilizia, già compresa nell’art. 133 c.p.a. Il TAR ha quindi sollevato d’ufficio il conflitto negativo di giurisdizione davanti alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, ai sensi dell’art. 11, comma 3, c.p.a. e dell’art. 59, comma 3, l. 69/2009, disponendo la trasmissione degli atti alla Corte di cassazione e la sospensione del giudizio ai sensi dell’art. 79, comma 1, c.p.a.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. 28/2011

  La violazione di una o più prescrizioni stabilite con l’autorizzazione o con gli atti di assenso che accompagnano la procedura abilitativa semplificata è punita con una sanzione amministrativa pecuniaria pari a un terzo dei valori minimo e massimo previsti dai commi precedenti, e comunque non inferiore a 300 euro.

  La disposizione disciplina la sanzione applicata nella controversia, ma il TAR non ha deciso la legittimità dell’ordinanza-ingiunzione; ha invece rimesso alle Sezioni Unite la questione della giurisdizione sulle relative opposizioni.

• art. 22 l. 689/1981

  Salvo quanto previsto dall’articolo 133 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, e da altre disposizioni di legge, contro l’ordinanza-ingiunzione di pagamento gli interessati possono proporre opposizione dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria.

  La norma esprime la regola generale della giurisdizione ordinaria sulle opposizioni alle ordinanze-ingiunzioni, derogabile solo in presenza di una specifica previsione legislativa attributiva della giurisdizione amministrativa.

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo [...] le controversie [...] attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia.

  La disposizione comprende le controversie sulle procedure e sui provvedimenti amministrativi in materia di produzione di energia, ma, secondo il TAR, non include le opposizioni a sanzioni amministrative pecuniarie in assenza di un espresso riferimento alle sanzioni.

• art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito nelle controversie aventi ad oggetto le sanzioni pecuniarie la cui contestazione è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo.

  Il riferimento alle sanzioni la cui contestazione è devoluta al giudice amministrativo presuppone, secondo il TAR, la tassatività delle ipotesi di attribuzione della giurisdizione amministrativa in materia sanzionatoria.

• art. 11, commi 2 e 3, c.p.a.

  Rimessione degli atti al giudice indicato come munito di giurisdizione e sollevazione del conflitto negativo di giurisdizione davanti alle Sezioni Unite della Corte di cassazione.

  La norma consente al giudice amministrativo, quando ritenga di non avere giurisdizione dopo una precedente declinatoria del giudice ordinario, di sollevare d’ufficio il conflitto negativo davanti alle Sezioni Unite.

• art. 59, commi 2 e 3, l. 69/2009

  Riproposizione della domanda davanti al giudice indicato come munito di giurisdizione e sollevazione d’ufficio del conflitto negativo di giurisdizione.

  La disposizione disciplina la prosecuzione del giudizio dopo la declinatoria di giurisdizione e il meccanismo di risoluzione del conflitto negativo da parte delle Sezioni Unite.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Il giudizio amministrativo deve essere sospeso nelle more della definizione della questione pregiudiziale di giurisdizione rimessa alle Sezioni Unite.

• art. 6 d.lgs. 150/2011

  È richiamato dall’art. 22 l. 689/1981 quale disciplina processuale dell’opposizione alle ordinanze-ingiunzioni davanti al giudice ordinario.

Massime di principio

• L’opposizione a un’ordinanza-ingiunzione che applica una sanzione amministrativa pecuniaria appartiene, in via generale, alla giurisdizione ordinaria, perché il rapporto tra amministrazione e trasgressore ha natura di diritto soggettivo, salvo che una disposizione legislativa attribuisca espressamente la controversia alla giurisdizione amministrativa.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa prevista per le controversie concernenti la produzione di energia non si estende automaticamente alle opposizioni contro le sanzioni amministrative pecuniarie applicate in tale materia: in mancanza di un espresso riferimento alle sanzioni, opera la regola generale dell’art. 22 l. 689/1981.
• L’art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a., nel riferirsi alle sanzioni pecuniarie la cui contestazione è devoluta alla giurisdizione amministrativa, conferma che l’attribuzione della giurisdizione amministrativa in materia sanzionatoria richiede una specifica base normativa e non può essere desunta in via meramente estensiva dalla materia sostanziale.
• Quando il giudice ordinario abbia declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo e quest’ultimo ritenga a sua volta di essere privo di giurisdizione, il TAR deve sollevare d’ufficio il conflitto negativo davanti alle Sezioni Unite della Corte di cassazione e sospendere il giudizio nelle more della decisione.

Come è indicizzato