Sentenza n. 1884/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il giudizio di appello aveva ad oggetto la delibera del Consiglio comunale di Bagno a Ripoli n. 127 del 21 dicembre 2023, gli allegati e la convenzione relativa all’utilizzazione temporanea di un’area per realizzare un parcheggio di poco meno di 500 stalli a servizio del centro sportivo ACF Fiorentina. In primo grado, i residenti e proprietari delle aree vicine avevano dedotto: la mancanza del requisito della natura urbana dell’area; il contrasto con la pianificazione strutturale e con il Piano strutturale; l’assenza di un processo di rigenerazione urbana, riqualificazione o recupero di area degradata, dismessa o inutilizzata; l’assenza di un rilevante interesse pubblico o generale; la mancanza del requisito della temporaneità; nonché la necessità di un autonomo permesso di costruire per la trasformazione del suolo. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo mancanti i presupposti dell’uso temporaneo. Il Comune e ACF Fiorentina hanno appellato la sentenza deducendo, anzitutto, il difetto di legittimazione e di interesse dei ricorrenti per mancata prova della vicinitas e del pregiudizio; hanno poi sostenuto che l’art. 23-quater d.P.R. n. 380/2001 e l’art. 97, comma 2-bis, l.r. Toscana n. 65/2014 non imponessero un’interpretazione restrittiva dell’istituto né limitassero l’uso temporaneo alle sole aree comprese nel perimetro del territorio urbanizzato. Hanno inoltre sostenuto che l’area periurbana, pur formalmente agricola, fosse di fatto urbanizzata e priva di effettiva vocazione agricola; che l’intervento si inserisse in un più ampio processo di riqualificazione collegato al Viola Park; e che il parcheggio rispondesse a un interesse pubblico o generale connesso alla mobilità, alla viabilità e alla fruizione di una struttura sportiva di rilievo sovracomunale. Gli appellati hanno riproposto i motivi assorbiti dal TAR, deducendo il contrasto dell’intervento con il Piano strategico e con la disciplina delle invarianti e delle zone agricole prossime al territorio urbanizzato; l’indeterminatezza del termine finale, collegato alla futura messa in esercizio della tramvia; e la necessità di un autonomo titolo edilizio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso originario. I residenti e proprietari, in quanto collocati nelle immediate vicinanze dell’area, erano legittimati ad agire e titolari di un interesse concreto, poiché l’intervento avrebbe potuto incidere sul pieno godimento degli immobili e dei luoghi circostanti mediante aumento del carico urbanistico, traffico, rumore, fumi e alterazione dei valori ambientali e paesaggistici. Ha invece ritenuto fondate le censure degli appellanti contro la motivazione con cui il TAR aveva annullato la delibera. L’appartenenza dell’area a una zona periurbana, anziché al perimetro del tessuto urbanizzato, e la sua destinazione agricola non erano di per sé ostative all’uso temporaneo, poiché l’istituto consente utilizzi transitori anche in deroga al Piano operativo, purché rispettosi del Piano strategico e non incidenti irreversibilmente sull’assetto dei luoghi. L’intervento poteva inoltre essere valutato in una prospettiva complessiva di riqualificazione e recupero dell’area, collegata al miglioramento della fruizione del centro sportivo, della viabilità e della vivibilità della zona durante i lavori della tramvia. Ricorrevano quindi, in astratto, sia la finalità di riqualificazione o recupero sia l’interesse pubblico o generale. Tuttavia, il Consiglio di Stato ha accolto i motivi riproposti dagli originari ricorrenti. La delibera e la relazione allegata non avevano adeguatamente esaminato la compatibilità dell’uso temporaneo con il Piano strategico, limitandosi ad affermare genericamente la non contrarietà dell’intervento in ragione della natura non conformativa del Piano strutturale e della permeabilità delle opere. Data la previsione regionale che consente la deroga agli strumenti urbanistici soltanto nel rispetto del Piano strategico, era necessaria una motivazione puntuale sulla disciplina delle invarianti, sulla tutela delle zone agricole prossime al territorio urbanizzato e sulla prevenzione del consumo di suolo. È stata inoltre ritenuta illegittima l’assenza di un termine finale certo: il riferimento alla conclusione e alla messa in esercizio della tramvia non garantiva una durata sufficientemente determinata dell’uso temporaneo, elemento essenziale dell’art. 23-quater d.P.R. n. 380/2001. Le precisazioni fornite in giudizio dall’amministrazione circa la possibile conclusione dei lavori nel 2026 e l’entrata in esercizio nel 2027 non potevano integrare postumamente la delibera. È stato invece respinto il motivo relativo alla necessità di un autonomo permesso di costruire, poiché la delibera e la convenzione costituiscono titolo idoneo per gli interventi funzionali all’uso temporaneo, quando si tratti di opere modeste e non definitive. Gli appelli sono stati quindi parzialmente accolti, ma il ricorso di primo grado è stato comunque accolto, con diversa motivazione, e l’annullamento degli atti è stato confermato. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 23-quater d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione consente l’utilizzazione temporanea di immobili e aree per finalità di riqualificazione, recupero o valorizzazione, senza modificare in via definitiva l’assetto dei luoghi o la destinazione urbanistica; la delibera e la convenzione costituiscono titolo per gli interventi funzionali all’uso temporaneo. La durata deve essere determinata con sufficiente certezza, poiché la temporaneità è elemento essenziale dell’istituto.

• art. 97, comma 2-bis, l.r. Toscana n. 65/2014

  non contrarietà al Piano strutturale

  L’uso temporaneo può derogare agli strumenti urbanistici nei limiti previsti dalla legge regionale, ma deve rispettare il Piano strategico. L’amministrazione deve motivare puntualmente la coerenza dell’intervento con tale piano, con la disciplina delle invarianti, la tutela delle zone agricole prossime al territorio urbanizzato e l’esigenza di evitare nuovo consumo di suolo.

• artt. 5 e 6 l.r. Toscana n. 65/2014

  Le disposizioni sono rilevanti per la disciplina delle invarianti e dei valori statutari del territorio, la cui considerazione deve essere esplicitata nella motivazione sulla compatibilità dell’uso temporaneo con il Piano strategico.

• art. 55 c.p.a.

  L’istanza cautelare è stata accolta ai soli fini della fissazione dell’udienza di merito ai sensi del comma 10.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  riproposizione delle eccezioni e delle difese

  Gli appellati hanno riproposto in appello i motivi assorbiti dal giudice di primo grado.

Massime di principio

• L’uso temporaneo previsto dall’art. 23-quater d.P.R. n. 380/2001 può riguardare anche aree periurbane o formalmente agricole, e non è necessariamente limitato alle aree comprese nel perimetro del territorio urbanizzato, purché l’utilizzazione sia realmente transitoria, non determini una trasformazione irreversibile del territorio e rispetti gli strumenti urbanistici sovraordinati o comunque non derogabili.
• La finalità di riqualificazione o recupero richiesta per l’uso temporaneo può essere valutata in una prospettiva complessiva e non atomistica, considerando il collegamento funzionale dell’intervento con più iniziative di rigenerazione e con il miglioramento della fruizione e della vivibilità dell’area.
• L’interesse pubblico o generale idoneo a giustificare l’uso temporaneo può consistere anche nel miglioramento della mobilità, della viabilità e della fruizione di una struttura di rilievo sovracomunale, quando l’intervento risponda a esigenze transitorie destinate a cessare con la realizzazione di infrastrutture alternative.
• Quando la legge regionale consente l’uso temporaneo in deroga agli strumenti urbanistici ma impone il rispetto del Piano strategico, la deliberazione comunale deve motivare in modo puntuale la compatibilità dell’intervento con le invarianti, la tutela delle aree agricole prossime al territorio urbanizzato e il divieto o l’esigenza di evitare nuovo consumo di suolo; una generica dichiarazione di non contrarietà non è sufficiente.
• La temporaneità costituisce un elemento essenziale dell’uso temporaneo. Il provvedimento deve indicare un termine finale certo o comunque determinabile con sufficiente precisione; il riferimento a un evento futuro e incerto, quale la messa in esercizio di un’infrastruttura non ancora realizzata, non soddisfa tale requisito e non può essere integrato postumamente dalle dichiarazioni processuali dell’amministrazione.
• Per gli interventi funzionali a rendere possibile l’uso temporaneo, la delibera e la relativa convenzione possono costituire titolo edilizio sufficiente quando le opere siano di modesta entità, rispettose delle caratteristiche fondamentali dei luoghi e incapaci di alterarne definitivamente l’assetto.

Come è indicizzato