Sentenza n. 8709/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato gli atti con cui l’Amministrazione ha dato attuazione all’art. 1, comma 124, della legge n. 197/2022, chiedendo il pagamento di un corrispettivo una tantum, maggiorato del 15 per cento, pari complessivamente a euro 181.125 per concessionario, da versare in quattro rate. Sono stati dedotti, in sintesi, la violazione della normativa nazionale ed eurounitaria sulle concessioni, dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, concorrenza, certezza del diritto e tutela dell’equilibrio economico-finanziario del rapporto, nonché l’illegittimità derivata degli atti amministrativi per illegittimità della norma legislativa presupposta. La ricorrente ha sostenuto che la proroga e l’aumento del canone fossero stati imposti unilateralmente, senza considerare la situazione economico-finanziaria dei concessionari e gli effetti delle chiusure dovute alla pandemia, e ha chiesto la trasmissione degli atti alla Corte di giustizia dell’Unione europea e/o alla Corte costituzionale. L’Amministrazione ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo la controversia meramente patrimoniale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo applicabile la giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. La controversia non riguardava la mera quantificazione di un canone nell’esecuzione del rapporto, ma la legittimità della proroga legislativa e della pretesa autoritativa dell’Amministrazione di applicare il canone durante la proroga tecnica. Nel merito, il ricorso è stato accolto con sentenza semplificata. Il Collegio ha applicato i principi enunciati dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella sentenza del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, secondo cui le proroghe delle concessioni Bingo sono soggette alla direttiva 2014/23/UE e non risultano riconducibili alle ipotesi dell’art. 43 della direttiva che consentono modifiche della concessione senza una nuova procedura di gara. È stata quindi disapplicata la normativa nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione e, in via derivata, sono state annullate la nota del 30 maggio 2023 e l’avviso del 4 maggio 2023. Il giudice ha tuttavia precisato che l’illegittimità della proroga non comporta l’assenza di qualsiasi obbligo economico a carico del concessionario: l’Amministrazione dovrà rideterminare, per il biennio 2023-2024, un’indennità o corrispettivo mediante provvedimenti discrezionali, anche provvisori, sulla base di un’istruttoria che consideri i fatturati dei singoli operatori, l’utilità derivante dall’assegnazione pluriennale senza gara e i sacrifici imposti dalla proroga. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia e perché l’Amministrazione aveva applicato la legge nazionale vigente al momento dell’adozione degli atti.

Norme richiamate

• art. 1, comma 124, legge 29 dicembre 2022, n. 197

  il corrispettivo una tantum, calcolato in proporzione alla durata della proroga, è maggiorato del 15 per cento rispetto alla previsione delle norme in vigore

  La disposizione, nella parte in cui impone un corrispettivo fisso e forfetario per la proroga tecnica delle concessioni Bingo, è stata disapplicata perché ritenuta incompatibile con il diritto dell’Unione europea.

• art. 1, comma 636, legge 27 dicembre 2013, n. 147

  Disciplina il precedente regime di proroga tecnica delle concessioni Bingo e il relativo canone.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi, salvo le controversie meramente patrimoniali relative a indennità, canoni e altri corrispettivi; l’eccezione non opera quando è contestata la legittimità della proroga e della pretesa autoritativa dell’Amministrazione.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  Consente modifiche delle concessioni senza nuova procedura di gara solo in ipotesi determinate; le proroghe legislative delle concessioni Bingo esaminate non rientrano in tali ipotesi.

• direttiva 2014/23/UE

  Si applica alle proroghe delle concessioni Bingo e impedisce modifiche postume non riconducibili alle ipotesi previste dall’art. 43.

• art. 4, n. 3, TUE

  È richiamato a fondamento della primazia e dell’obbligo di assicurare l’effettività del diritto dell’Unione, incluso l’obbligo di disapplicare la norma nazionale incompatibile.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata, applicata dal Collegio in ragione della chiarezza della questione e dei precedenti conformi.

• art. 1, commi 923 e 924, lett. a), legge 29 dicembre 2022, n. 197

  Richiamati dalla ricorrente quali disposizioni asseritamente violate; il motivo è stato assorbito dopo l’accoglimento della censura fondata sulla incompatibilità eurounitaria.

Massime di principio

• Le controversie relative a concessioni di pubblici servizi rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando non si limitano alla mera quantificazione di canoni o corrispettivi, ma contestano la legittimità della proroga del rapporto e la stessa pretesa autoritativa dell’Amministrazione di applicare il canone durante la proroga.
• Le proroghe legislative delle concessioni Bingo sono soggette alla direttiva 2014/23/UE e sono incompatibili con il diritto dell’Unione quando modificano la concessione senza rientrare nelle ipotesi tassative previste dall’art. 43 della direttiva, nelle quali è consentita la modifica senza nuova procedura di gara.
• Il giudice nazionale deve disapplicare la disposizione legislativa interna incompatibile con il diritto dell’Unione e annullare, in via derivata, il provvedimento amministrativo che ne costituisce applicazione.
• L’illegittimità della proroga della concessione non esclude automaticamente qualsiasi obbligo economico del concessionario per l’utilità concretamente conseguita durante il periodo di esercizio; l’Amministrazione deve però determinare l’indennità mediante una valutazione individualizzata e non attraverso un importo rigido e forfetario uguale per tutti.
• La determinazione dell’indennità per l’esercizio del servizio durante una proroga illegittima deve considerare, in una logica di riequilibrio del rapporto, almeno i fatturati dei singoli operatori, l’utilità derivante dall’assegnazione senza gara e i sacrifici imposti dalla proroga.

Come è indicizzato