Sentenza n. 9819/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

L’Università Agraria ha impugnato la delibera del Consiglio comunale n. 20/2022 e la delibera di Giunta n. 57/2023. Ha dedotto, anzitutto, la nullità per violazione o elusione del giudicato formatosi sulla sentenza del Commissario per la liquidazione degli usi civici n. 287/2021, che aveva accertato la natura di proprietà collettiva dei terreni sui quali insistevano la maggior parte delle strade. Ha inoltre denunciato la violazione dell’art. 3, comma 3, l. n. 168/2017, sostenendo che i beni collettivi, soggetti a un regime analogo a quello demaniale, non potessero essere acquisiti al patrimonio comunale, espropriati, usucapiti o assoggettati a uso pubblico al di fuori delle procedure previste dalla l. n. 1766/1927 e dal r.d. n. 332/1928. Infine, ha dedotto difetto di motivazione, motivazione apparente, contraddittorietà, irragionevolezza, manifesta ingiustizia, violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990, dell’art. 2, comma 4, l. n. 168/2017 e del principio di economicità, sostenendo che il Comune avesse fondato gli atti su una presunta affrancazione o cessione delle strade da parte degli utenti, in contrasto con l’accertata titolarità collettiva e senza il rispetto delle procedure di sclassificazione. Il Comune ha chiesto il contraddittorio per pubblici proclami nei confronti degli utenti delle strade, la sospensione del giudizio in attesa di altro procedimento davanti al Commissario per gli usi civici e il rigetto del ricorso.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di instaurazione del contraddittorio per pubblici proclami, rilevando che gli utenti indeterminati delle strade non erano controinteressati in senso tecnico, in mancanza della contemplazione nominativa nel provvedimento e di una posizione qualificata direttamente contrapposta a quella della ricorrente. Ha ritenuto tempestiva l’impugnazione della delibera consiliare n. 20/2022: la pubblicazione all’albo pretorio non determinava, nei confronti dell’ente direttamente inciso, la presunzione assoluta di piena conoscenza, e il Comune non aveva provato una comunicazione, notificazione o conoscenza effettiva anteriore. Ha invece dichiarato inammissibili, per carenza di interesse, le censure contro la delibera di Giunta n. 57/2023, ritenuta un mero atto di impulso procedimentale privo di immediata lesività: l’eventuale acquisizione al patrimonio comunale avrebbe potuto derivare soltanto da un successivo e articolato procedimento, subordinato al parere dell’Avvocatura comunale, all’incarico peritale e a ulteriori determinazioni. Nel merito della delibera consiliare, il TAR ha escluso la violazione o elusione del giudicato, poiché la sentenza commissariale aveva accertato soltanto la qualitas soli, ossia la natura collettiva dei terreni, senza pronunciarsi definitivamente sul regime delle strade o sull’esistenza di un uso pubblico. Ha respinto anche la censura fondata sull’art. 3, comma 3, l. n. 168/2017: l’inserimento delle strade nell’elenco delle strade vicinali non modifica la proprietà, non produce usucapione, alienazione o espropriazione e determina soltanto una presunzione iuris tantum dell’esistenza di un diritto di uso pubblico, con conseguente assoggettamento alle regole del codice della strada e obbligo del Comune di concorrere alla manutenzione. L’accertamento definitivo dell’esistenza e dell’estensione dell’eventuale diritto soggettivo di uso pubblico resta devoluto al giudice ordinario. Il giudice ha inoltre escluso che la classificazione comportasse una sclassificazione dei beni collettivi o una trasformazione analoga alla legittimazione dell’occupazione di terre civiche. Lo statuto della proprietà collettiva non impedisce, di per sé, di attribuire rilievo all’uso pubblico eventualmente esercitato sulle strade. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  La violazione o elusione del giudicato non è configurabile quando il precedente giudicato abbia accertato soltanto la natura collettiva dei terreni, senza definire il regime delle strade o l’esistenza di un uso pubblico.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione è rispettato quando l’atto consente di ricostruire il percorso procedimentale e giuridico seguito; la censura non è stata accolta con riferimento alla delibera consiliare.

• art. 2, comma 4, l. 168/2017

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente, ma il testo non esplicita una distinta interpretazione decisiva del giudice.

• art. 3, comma 3, l. 168/2017

  Il regime dei beni collettivi non impedisce che su di essi sia riconosciuto un uso pubblico; la classificazione come strada vicinale non incide sulla proprietà e non equivale ad alienazione, espropriazione, usucapione o sclassificazione.

• art. 825 cod. civ.

  I diritti demaniali su beni altrui sono diritti di godimento costituiti per fini di pubblico interesse e non incidono sull’appartenenza dominicale del bene.

• art. 22 l. 2248/1865, all. F

  è di proprietà dei comuni il suolo delle strade comunali

  La proprietà comunale del suolo riguarda le strade comunali e non si estende alle strade vicinali.

• art. 3, comma 1, punto 52, d.lgs. 285/1992

  strada privata fuori dai centri abitati ad uso pubblico

  La strada vicinale è una strada privata a uso pubblico.

• art. 2, comma 6, lett. d, d.lgs. 285/1992

  Le strade vicinali sono assimilate alle strade comunali ai soli fini dell’applicazione del codice della strada.

• art. 124 d.lgs. 267/2000

  tutte le deliberazioni del Comune e della Provincia sono pubblicate mediante affissione all’albo pretorio, nella sede dell’ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni di legge

  La pubblicazione all’albo pretorio non determina, nei confronti del soggetto direttamente inciso dall’atto, la presunzione assoluta di piena conoscenza utile alla decorrenza del termine d’impugnazione.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il Collegio ha assegnato alle parti un termine per depositare memorie sulle questioni rilevate d’ufficio.

Massime di principio

• L’inserimento di un bene nell’elenco comunale delle strade vicinali non modifica il titolo di proprietà del bene e non comporta usucapione, alienazione, espropriazione o acquisizione al patrimonio comunale; determina soltanto una presunzione iuris tantum dell’esistenza di un uso pubblico.
• La strada vicinale resta una strada privata a uso pubblico ed è assimilata alle strade comunali esclusivamente ai fini dell’applicazione del codice della strada; tale assimilazione non attribuisce al Comune i poteri dominicali esercitabili sui beni demaniali.
• L’eventuale diritto di uso pubblico su una strada vicinale costituisce un diritto di godimento su bene altrui, funzionale a finalità di pubblico interesse, e non incide sull’appartenenza dominicale; l’accertamento dell’esistenza e dell’estensione di tale diritto soggettivo appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Un atto amministrativo che si limita a impartire indirizzi per l’avvio di verifiche tecniche e giuridiche, subordinando ogni eventuale acquisizione a successivi atti e condizioni, è un mero atto di impulso procedimentale e non è immediatamente lesivo; le relative censure sono inammissibili per carenza di interesse.
• La pubblicazione di una deliberazione comunale all’albo pretorio non determina, nei confronti del soggetto direttamente inciso dall’atto, la presunzione assoluta di piena conoscenza ai fini della decorrenza del termine d’impugnazione; l’amministrazione deve provare la comunicazione, la notificazione o l’effettiva conoscenza anteriore.
• Il giudicato che accerta la qualitas soli e la natura collettiva dei terreni non si estende automaticamente all’accertamento del regime delle strade o dell’esistenza di un uso pubblico, se tali questioni non sono state oggetto della precedente decisione.

Come è indicizzato