Sentenza n. 422/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno chiesto l’accertamento dell’illegittimo protrarsi dell’occupazione e della trasformazione delle loro aree, utilizzate per la realizzazione della strada comunale Via Zaffarda/Via Caravaggio, nonché la condanna del Comune a regolarizzare la situazione mediante acquisizione al patrimonio indisponibile ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001 e a corrispondere il ristoro previsto dalla legge. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo che si trattasse di un mero comportamento materiale non riconducibile all’esercizio del potere; il difetto di legittimazione e interesse, deducendo l’asservimento volontario all’uso pubblico derivante dalla licenza edilizia del 1976; la prescrizione della domanda patrimoniale; e, nel merito, l’infondatezza della pretesa, sostenendo che l’accordo originario comportasse rinuncia a ogni indennizzo. Il TAR ha dovuto stabilire se l’asservimento all’uso pubblico avesse trasferito la proprietà o soltanto limitato le facoltà di godimento, e se, una volta realizzata l’opera, fosse necessario un formale atto acquisitivo.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei sensi indicati in motivazione. Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che l’occupazione e la trasformazione delle aree fossero l’esito patologico di un procedimento amministrativo finalizzato alla realizzazione di un’opera pubblica e quindi riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, con conseguente giurisdizione esclusiva amministrativa ex art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a. Ha riconosciuto la legittimazione e l’interesse dei proprietari, distinguendo l’asservimento all’uso pubblico dal trasferimento della proprietà: il primo comporta una limitazione delle facoltà di godimento e attribuisce alla collettività un diritto di uso, ma non elimina il diritto dominicale privato. La licenza edilizia del 1976 è stata qualificata come titolo convenzionale di asservimento, idoneo a rendere originariamente legittima l’utilizzazione concordata, ma non a trasferire automaticamente la proprietà. Una volta conclusi i lavori e raggiunto lo scopo dell’asservimento, il Comune avrebbe dovuto adottare un formale decreto di esproprio o un provvedimento acquisitivo ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001. È stato quindi accertato l’illegittimo protrarsi dell’occupazione e il Comune è stato condannato, entro 90 giorni dal deposito della sentenza, ad adottare un provvedimento espresso scegliendo tra acquisizione e restituzione. In caso di acquisizione, l’atto dovrà fissare il valore venale dei beni e il ristoro per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale previsto dall’art. 42-bis. Il TAR non ha deciso le pretese patrimoniali ulteriori, comprese quelle risarcitorie o relative alla quantificazione dell’indennizzo, ritenendole estranee alla giurisdizione amministrativa o comunque subordinate alla definizione del regime proprietario; le relative controversie spettano al giudice ordinario ai sensi dell’art. 53, comma 2, d.P.R. 327/2001. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.

  "le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità"

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende anche i comportamenti collegati, pure mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere in materia espropriativa; l’occupazione derivante da un procedimento amministrativo per la realizzazione di un’opera pubblica non è un mero comportamento materiale estraneo al potere.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  "procedimento ablatorio sui generis"

  È lo strumento previsto per ricondurre a legalità l’utilizzazione di un bene privato detenuto senza titolo per finalità di interesse pubblico. Non costituisce sanatoria dell’illecito pregresso, ma richiede una valutazione autonoma delle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico e comporta, in caso di acquisizione, la determinazione del valore venale e del ristoro per i pregiudizi patrimoniali e non patrimoniali.

• art. 11 l. 241/1990

  Nel procedimento ex art. 42-bis possono inserirsi accordi sostitutivi, purché idonei a svolgere la funzione pubblica propria dell’atto acquisitivo e a produrre i relativi effetti.

• art. 45 d.P.R. 327/2001

  L’atto di cessione volontaria, quale accordo avente oggetto pubblico, può produrre gli stessi effetti del decreto di esproprio.

• art. 53, comma 2, d.P.R. 327/2001

  Le controversie patrimoniali relative alla quantificazione dell’indennizzo o alla spettanza di ulteriori somme rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.

Massime di principio

• L’occupazione e la trasformazione di un bene privato per la realizzazione di un’opera pubblica, quando costituiscono l’esito patologico di un procedimento amministrativo finalizzato all’espropriazione, sono riconducibili all’esercizio di un pubblico potere e rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, anche se manca il decreto di esproprio.
• L’art. 42-bis d.P.R. 327/2001 è lo strumento per regolarizzare l’utilizzazione senza titolo di un bene privato per finalità pubbliche; l’acquisizione richiede un’autonoma valutazione delle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico e non può essere intesa come sanatoria dell’illecito pregresso.
• L’asservimento volontario di un bene privato all’uso pubblico, salvo un espresso e valido trasferimento della proprietà, limita le facoltà di godimento del proprietario ma non trasferisce il diritto dominicale all’amministrazione.
• Un accordo o verbale preliminare relativo alla cessione volontaria, se non seguito da un formale atto di cessione, da un decreto di esproprio o da un provvedimento acquisitivo ex art. 42-bis, non perfeziona il trasferimento della proprietà.
• Quando l’asservimento convenzionale era funzionale alla realizzazione futura di un’opera pubblica, una volta conclusi i lavori e raggiunto lo scopo dell’asservimento l’amministrazione deve definire formalmente il regime proprietario del bene, scegliendo tra acquisizione e restituzione.
• Le pretese patrimoniali relative al valore venale, all’indennizzo o al risarcimento possono essere esaminate solo dopo la definizione del regime proprietario e, per la loro quantificazione, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario nei limiti stabiliti dall’art. 53, comma 2, d.P.R. 327/2001.

Come è indicizzato