Circolare ADM n. 23/2023

Applicazione dell’articolo 194 CDU e svincolo delle merci prima della definizione dei controlli

La circolare fornisce istruzioni operative sull’applicazione dell’articolo 194 del regolamento (UE) n. 952/2013 (Codice doganale dell’Unione), coordinandolo con l’articolo 195 CDU, con l’articolo 245 del regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447 e con le regole sulla gestione dei controlli nel circuito doganale. L’obiettivo è delimitare in modo rigoroso quando lo svincolo possa essere disposto prima della conclusione delle verifiche documentali, radiogene o fisiche, evitando blocchi non supportati da elementi concreti.

Quadro normativo e principio generale di svincolo

L’articolo 194, paragrafo 1, CDU prevede che le autorità doganali procedano allo svincolo delle merci non appena le indicazioni della dichiarazione in dogana siano state verificate oppure accettate senza verifica, purché siano soddisfatte le condizioni per il vincolo al regime richiesto, siano applicate le eventuali restrizioni e le merci non siano soggette a divieti. La stessa disposizione consente lo svincolo anche quando la verifica non possa essere ultimata entro un termine ragionevole e la presenza delle merci non sia più necessaria ai fini del controllo.

Nozione di verifica rilevante ai fini dell’articolo 194 CDU

La circolare richiama l’articolo 188 CDU, chiarendo che la verifica può consistere in:

• esame della dichiarazione e dei documenti di accompagnamento;
• richiesta di ulteriori documenti e loro esame;
• visita delle merci, comprensiva del controllo scanner;
• prelievo di campioni per analisi o controllo approfondito.

La verifica rilevante ai fini del differimento dello svincolo è quindi quella effettivamente necessaria per accertare il rischio o la conformità dell’operazione, non una mera selezione automatica a controllo.

Profili di rischio e motivazione del mancato svincolo

La circolare sottolinea che i profili inseriti nel circuito doganale di controllo servono a segnalare i rischi prevalenti dell’operazione e a orientare il funzionario nelle attività di verifica. Tali profili sono vincolanti per i funzionari quanto alla tipologia di controllo selezionato, devono restare riservati e non possono essere condivisi con gli operatori economici.

Il mancato svincolo ai sensi dell’articolo 245 RE richiede però un dubbio concreto, fondato su fatti effettivamente constatati dal funzionario nella documentazione o nella merce. In assenza di elementi oggettivi e di indicazioni specifiche nel profilo di rischio, il diniego di svincolo è privo di base motivazionale. A titolo esemplificativo, un controllo sull’origine può giustificare il blocco solo se emergono documenti o dati contraddittori che facciano sorgere un dubbio reale sulla correttezza dell’origine dichiarata.

Diniego di svincolo per restrizioni o divieti e profili tributari

L’articolo 245 RE consente di non svincolare le merci quando vi siano dubbi sull’applicabilità di divieti o restrizioni e tali dubbi non possano essere sciolti prima della conclusione dei controlli. La circolare precisa che, se il dubbio è solo ipotetico e non supportato da riscontri verificati, il diniego è illegittimo e facilmente impugnabile.

La stessa logica vale anche per i dubbi di natura tributaria: se dagli elementi emersi si prospetta un maggior dazio all’importazione rispetto a quanto dichiarato, lo svincolo ex articolo 195 CDU è subordinato, salvo i casi particolari previsti dalla norma, al pagamento dei diritti o alla costituzione di una garanzia a copertura dell’obbligazione potenziale.

Selezione a controllo e possibilità di elevazione del livello

La circolare descrive il funzionamento del circuito doganale di controllo, nel quale la selezione può essere:

• mirata, in base al profilo di rischio;
• casuale, come complemento al criterio dei profili.

Al momento della selezione per il controllo documentale, fisico o radiogeno, il funzionario deve verificare se il rischio ipotizzato sussista realmente nel caso concreto, così da accertare la presenza di un dubbio concreto sull’applicabilità di divieti o restrizioni.

Quanto all’elevazione del controllo, la circolare stabilisce che il passaggio dal controllo documentale al radiogeno e poi al fisico è possibile solo in presenza di dubbi concreti desunti dalla verifica documentale, oppure sulla base di ulteriori elementi di rischio locale noti all’ufficio. La semplice previsione del profilo che consenta un’eventuale elevazione non costituisce, da sola, motivazione sufficiente. Per contenere la discrezionalità del singolo addetto, l’elevazione deve essere preventivamente autorizzata dal superiore gerarchico, anche mediante scambio di e-mail, con motivazione ancorata agli elementi emersi nel controllo documentale.

Analisi di laboratorio, accertamenti tecnici e svincolo anticipato

Quando siano necessari prelievi o accertamenti di laboratorio, la dogana deve attenersi all’articolo 194 CDU e, se richiesto, svincolare le merci subito dopo il prelievo dei campioni, salvo che sia espressamente richiesta la sospensione dello svincolo in attesa dei risultati. La circolare evidenzia i costi economici del mancato svincolo per l’operatore, richiamando rischi di magazzinaggio, perdita di slot, ritardi nelle consegne e penali contrattuali.

In caso di svincolo in attesa degli accertamenti tecnici-documentali, deve essere rilasciata una nota doganale che informi l’importatore delle responsabilità, anche penali, connesse alla messa in commercio di un prodotto che potrebbe risultare diverso da quello dichiarato all’esito delle analisi.

Affidamento in custodia alla parte e procedura A20

In alternativa allo svincolo ex articolo 194 CDU, nei casi di diniego fondato su dubbi ai sensi dell’articolo 245 RE, la dogana può sospendere lo svincolo affidando la merce alla parte tramite la procedura delle bollette di cauzione A20. La richiesta deve provenire formalmente dal dichiarante e deve indicare il luogo di custodia, con assunzione di responsabilità per la conservazione delle merci nelle more dell’accertamento.

La bolletta A20 deve essere accompagnata da una nota doganale, indirizzata anche al rappresentante in dogana se diverso dal dichiarante, che richiami l’obbligo di custodia e di non manipolazione della merce e avverta delle possibili responsabilità, anche penali.

L’affidamento in custodia è subordinato all’assenza di rischi di sottrazione alla vigilanza doganale e non può essere concesso quando:

• gli accertamenti riguardano ipotesi di reato gravi, come traffico illecito di stupefacenti o armi;
• il luogo di custodia non coincide con una sede operativa del dichiarante;
• il dichiarante ha commesso nei 12 mesi precedenti violazioni identiche a quella oggetto di accertamento.

Per i soggetti in possesso della certificazione AEO-C, la circolare considera assente il rischio di sottrazione alla vigilanza doganale. Resta inoltre fermo che, in presenza di blocchi temporanei previsti da normativa unionale settoriale, l’affidamento in custodia è possibile solo dopo la scadenza del termine previsto dalla disciplina speciale.

Verifica parziale delle merci e criteri di selezione

Ai sensi dell’articolo 190 CDU, il funzionario incaricato della verifica merci può procedere a una verifica parziale in luogo di quella totale, anche per il prelievo di campioni. La verifica parziale può riguardare:

• solo uno o alcuni singoli, se la dichiarazione contiene più singoli;
• solo alcuni colli, confezioni o contenitori facenti parte della quantità dichiarata in un determinato singolo.

Salvo che il profilo di rischio richieda espressamente la verifica totale o che vi siano segnalazioni specifiche sulla spedizione, la verifica parziale può essere sempre applicata dal funzionario o indicata dal responsabile dell’assegnazione. Se, durante la visita parziale, emergono discordanze rispetto a quanto dichiarato, resta ferma la facoltà di estendere il controllo a tutto il carico.

Nella scelta tra verifica totale e parziale, e nella definizione del livello della verifica parziale, il funzionario può considerare:

• il possesso della certificazione AEO-C;
• il profilo soggettivo del dichiarante e l’assenza di precedenti contestazioni in banca dati antifrode;
• la ripetitività dell’operazione nel tempo;
• il tipo e la numerosità del confezionamento;
• l’omogeneità del carico.

Al termine del controllo, la modalità di verifica deve essere registrata in AIDA, indicando nei campi note i singoli, i colli o i container visitati.

Attività territoriale, monitoraggio dei controlli e taratura dei profili

Le strutture territoriali sono chiamate a svolgere un ruolo essenziale nella valutazione e gestione dei profili di rischio, mediante un monitoraggio costante delle operazioni selezionate e dell’esito dei controlli. La circolare valorizza in particolare l’uso dei Report Soggetto Negativo al Controllo (RSNC), che consentono di segnalare operatori per i quali valutare l’inserimento di profili soggettivi correttivi idonei ad abbattere i controlli oggettivi su soggetti non AEO ripetutamente controllati con esito negativo.

Prima di formulare tali segnalazioni, gli uffici devono verificare tramite Cognos e banca dati antifrode che non esistano controlli dello stesso tipo, sullo stesso soggetto, già eseguiti da altri uffici con esito sostanzialmente positivo. Le segnalazioni saranno trattate in integrazione con l’attività già svolta dalla struttura centrale competente.

Vigilanza sull’applicazione uniforme

La circolare conclude richiamando le Direzioni territoriali a vigilare sul corretto e uniforme adempimento delle istruzioni da parte degli uffici dipendenti, segnalando eventuali difficoltà applicative alla Direzione dogane e alla Direzione antifrode, che ha condiviso il contenuto del provvedimento.