Cassazione Civile, Sentenza n. 4518/2022 del 11/02/2022

Esito

La controversia

Il ricorso riguardava l'impugnazione, con sei motivi, della delibera CONSOB che aveva irrogato a Paolo Cason sanzioni pecuniarie (per operazioni basate su informazioni privilegiate del 2007 e 2008 e per dichiarazioni mendaci in audizione) nonché la confisca per equivalente di beni fino alla concorrenza del profitto e dei mezzi utilizzati per ottenerlo. I primi cinque motivi contestavano la legittimità del regolamento sanzionatorio CONSOB e del procedimento istruttorio in relazione all'art. 6 CEDU (garanzie del contraddittorio e della pubblicità) e la mancata disapplicazione/accertamento d'illegittimità del regolamento; il sesto motivo contestava la confisca per equivalente come eccessiva, sproporzionata e incostituzionale nella parte in cui prevedeva la confisca obbligatoria anche dei mezzi impiegati, chiedendo altresì un'interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 187 sexies T.U.F.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato i primi cinque motivi, ritenendo infondato l'assunto che il regolamento e il procedimento CONSOB, nella forma applicata al caso, violassero l'art. 6 CEDU: le garanzie procedimentali richieste sono quelle del contraddittorio procedimentale e il sistema è conciliabile con la Convenzione perché il provvedimento amministrativo è sottoposto a sindacato giurisdizionale pieno. Sul sesto motivo la Corte ha dichiarato cessata la materia del contendere in seguito alla pronuncia della Corte costituzionale n.112/2019, la quale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 187 sexies T.U.F. nella parte che prevedeva la confisca obbligatoria del prodotto dell'illecito e dei beni utilizzati, e all'annullamento in autotutela da parte della CONSOB (delibera n.21178/2019) della parte eccedente la confisca corrispondente al profitto. Conseguentemente è stata cassata la sentenza impugnata limitatamente alla statuizione di rigetto dell'opposizione alla confisca; le spese del giudizio di legittimità sono compensate.

Norme richiamate

• d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.) - art. 187-bis, commi 4 e 6

  Norma sanzionatoria per abuso di informazioni privilegiate: applicata per contestare gli acquisti di azioni; la Corte non ha annullato la contestazione sostanziale di insider trading risultante dall'applicazione di tale norma.

• d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.) - art. 187-sexies, comma 2

  Prevedeva la confisca obbligatoria, diretta o per equivalente, del prodotto dell'illecito e dei beni utilizzati per commetterlo; la Corte costituzionale (sent. n.112/2019) ha ritenuto incostituzionale la parte che imponeva la confisca obbligatoria anche dei beni utilizzati, limitando così il campo d'applicazione della confisca.

• d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.) - art. 187-quinquiesdecies

  Norma richiamata per la sanzione relativa a dichiarazioni mendaci rese in sede istruttoria; la Corte ha considerato legittima l'irrogazione della sanzione prevista.

• d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.) - art. 187-quater, comma 1

  Prevede la sanzione accessoria della perdita temporanea dei requisiti di onorabilità; applicata dalla CONSOB nel caso concreto.

• d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.) - artt. 187-septies e 195, comma 2

  Richiamati in relazione al corretto assetto procedimentale delle sanzioni: secondo la giurisprudenza della Cassazione le garanzie richiamate da tali norme (contraddittorio, conoscenza degli atti istruttori, verbalizzazione, distinzione funzioni) si collocano a livello di contraddittorio procedimentale, integrandosi con il sindacato giurisdizionale pieno.

• Regolamento CONSOB n. 15086 del 21 giugno 2005

  Il regolamento sanzionatorio è stato contestato come inadeguato rispetto all'art.6 CEDU; la Corte ha ritenuto, in linea con Consiglio di Stato e pronunce della Cassazione, che tale regolamento non contrasti con l'art.6 CEDU quando il sistema prevede un sindacato giurisdizionale pieno che assicuri le garanzie del giusto processo.

• Convenzione europea dei diritti dell'uomo - art. 6

  Il diritto ad un giusto processo può essere garantito o nella fase amministrativa (se questa presenta garanzie adeguate) o tramite un ricorso giurisdizionale pieno. Nel caso di sanzioni CONSOB l'alternativa del sindacato giurisdizionale pieno è considerata idonea a soddisfare l'art.6.

• Sentenza Corte costituzionale n. 112/2019

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art.187-sexies T.U.F. nella parte che imponeva la confisca obbligatoria non limitata al solo profitto, determinando l'annullamento in autotutela da parte della CONSOB delle parti eccedenti la confisca del profitto.

• Costituzione della Repubblica Italiana (artt. 3, 6 CEDU richiamato, 27 ecc.)

  Articoli costituzionali e diritti invocati dal ricorrente (es. uguaglianza, divieto di pene non proporzionate, garanzie processuali) sono stati censiti nella doglianza; la Corte non ha ritenuto sussistere violazioni costituzionali tali da annullare le disposizioni o il procedimento, fatta eccezione per l'effetto della sent. n.112/2019 sui profili di confisca.

Massime di principio

• Le garanzie di cui all'art.6 CEDU possono essere realizzate alternativamente nella fase amministrativa (se quest'ultima è già conforme ai requisiti del giusto processo) oppure mediante un sindacato giurisdizionale pieno e sostitutivo sul provvedimento amministrativo: la presenza di un controllo giudiziario pieno rende compatibile un procedimento amministrativo meno formalizzato con l'art.6.
• Nel contesto delle sanzioni CONSOB, il contraddittorio richiesto è quello procedimentale (contestazione dell'addebito e valutazione delle controdeduzioni), non necessariamente il contraddittorio processuale di tipo paritario o la pubblicità dell'intero procedimento amministrativo.
• Una modifica o annullamento autonomo (in autotutela) di un provvedimento amministrativo da parte dell'autorità può rendere la relativa materia del contendere cessata nel giudizio, comportando cassazione senza rinvio o altre pronunce di chiusura; in tali ipotesi il giudice può dichiarare cessata la materia del contendere e compensare le spese.
• La confisca per equivalente prevista da norme nazionali può essere oggetto di scrutinio di costituzionalità: se la norma impone confisca obbligatoria anche dei mezzi utilizzati oltre il profitto, può essere dichiarata incostituzionale per eccesso di afflittività e sproporzione (come disposto dalla Corte costituzionale n.112/2019).
• In casi analoghi, chi contesta il procedimento CONSOB dovrebbe valutare: (a) se il procedimento amministrativo abbia comunque consentito il contraddittorio procedimentale; (b) se esiste un effettivo ricorso giurisdizionale pieno; (c) l'eventuale mutamento giuridico sopravvenuto (es. pronuncia costituzionale) che può rendere inutili alcune impugnazioni e influire sulle strategie processuali.