Corte di giustizia, Sentenza C-620/17

Responsabilità dello Stato e riesame di una sentenza definitiva in materia di appalti pubblici

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Székesfehérvári Törvényszék (Corte di Székesfehérvár, Ungheria) sorto in una controversia tra Hochtief Solutions AG Magyarországi Fióktelepe e la Fővárosi Törvényszék, incentrata sul danno asseritamente causato da una decisione giurisdizionale definitiva resa in un contenzioso sugli appalti pubblici.

Fatti e procedimento principale

L’origine della vicenda è una gara per lavori infrastrutturali pubblicata nel 2006. Il bando conteneva un criterio di capacità economico-finanziaria fondato sul risultato di bilancio degli ultimi tre esercizi. Hochtief Solutions ne contestò la legittimità, ma la commissione arbitrale per gli appalti accolse solo parzialmente il ricorso e il giudice nazionale confermò poi la validità del criterio. Dopo un ulteriore ricorso per cassazione respinto per tardività della censura, la società tentò un riesame della sentenza definitiva, invocando anche una precedente sentenza della Corte di giustizia ( Édukövízig e Hochtief Construction, C‑218/11). Il riesame fu respinto e la successiva impugnazione confermativa venne rigettata. Da qui l’azione risarcitoria davanti al giudice del rinvio.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sostanza:

• se la responsabilità dello Stato per violazione del diritto UE da parte di un giudice di ultimo grado sia disciplinata solo dal diritto nazionale;
• se il giudicato impedisca l’azione risarcitoria;
• se, in materia di appalti pubblici, il diritto UE imponga di ammettere il riesame di una sentenza definitiva quando una precedente sentenza della Corte non sia stata considerata;
• se sia compatibile con il diritto UE una disciplina nazionale che escluda in via generale dal risarcimento le spese generate dalla decisione illegittima.

Normativa e principi richiamati

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 267 TFUE;
• l’articolo 4, paragrafo 3, TUE;
• l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE;
• l’articolo 47 della Carta;
• le direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE sulle procedure di ricorso in materia di appalti pubblici;
• la direttiva 93/37/CEE;
• la direttiva 2004/18/CE;
• la direttiva 2007/66/CE.

Ammissibilità di alcune questioni

La Corte dichiara irricevibili la settima e la nona questione perché estranee all’oggetto del procedimento principale: riguardavano infatti profili ipotetici o comunque non pertinenti alla domanda di risarcimento proposta da Hochtief Solutions.

Responsabilità dello Stato per violazione del diritto UE da parte di un giudice nazionale

La Corte ribadisce che la responsabilità dello Stato deriva dalle tre condizioni classiche della giurisprudenza Brasserie du pêcheur e Factortame e Köbler:

• la norma violata deve conferire diritti ai singoli;
• la violazione deve essere sufficientemente qualificata;
• deve esserci un nesso causale diretto tra violazione e danno.

Tali condizioni valgono anche quando la violazione provenga da un organo giurisdizionale di ultimo grado. Il diritto dell’Unione non impedisce tuttavia che il diritto nazionale preveda condizioni meno restrittive. Il giudicato non esclude l’azione di responsabilità, poiché altrimenti il singolo sarebbe privato di ogni tutela quando la decisione definitiva non è più rimediabile con i mezzi ordinari.

Violazione sufficientemente qualificata e criteri di valutazione

Per stabilire se vi sia una violazione sufficientemente qualificata, il giudice nazionale deve considerare tutti gli elementi della fattispecie, tra cui:

• chiarezza e precisione della norma violata;
• ampiezza del margine di discrezionalità;
• intenzionalità o involontarietà dell’infrazione;
• scusabilità dell’errore;
• eventuale influenza di istituzioni UE;
• mancato rinvio pregiudiziale ex articolo 267, terzo comma, TFUE.

In ogni caso, la violazione è sufficientemente qualificata quando il giudice di ultimo grado disattende manifestamente la giurisprudenza della Corte. Nel caso concreto, spetta al giudice del rinvio verificare se la Fővárosi Törvényszék abbia agito in questo modo, anche alla luce della sentenza Édukövízig e Hochtief Construction.

Limiti nazionali al risarcimento delle spese

La Corte afferma che il diritto UE osta a una norma nazionale che, in un caso di responsabilità dello Stato per decisione illegittima di un giudice di ultimo grado, escluda in generale dal novero dei danni risarcibili le spese causate a una parte dalla decisione stessa. Una simile esclusione può rendere eccessivamente difficile, o persino impossibile, ottenere un risarcimento adeguato.

Riesame di una sentenza definitiva in materia di appalti pubblici

Quanto al riesame, la Corte ricorda che le direttive 89/665 e 92/13 impongono soltanto che le decisioni delle amministrazioni aggiudicatrici siano assoggettate a ricorsi efficaci e rapidi, ma non disciplinano in modo dettagliato le condizioni processuali dei ricorsi nazionali.

Il principio dell’intangibilità del giudicato è fondamentale nell’ordinamento UE e nazionale. Pertanto, il diritto dell’Unione non impone in generale a un giudice nazionale di riaprire una decisione passata in giudicato per tener conto di una sentenza successiva della Corte. La sentenza Kühne & Heitz non è applicabile direttamente, perché riguarda il riesame di decisioni amministrative definitive, non di decisioni giurisdizionali.

Tuttavia, se il diritto processuale interno consente già, a determinate condizioni, di tornare su una sentenza definitiva per renderla conforme a una precedente decisione nazionale definitiva, allora, per i principi di equivalenza ed effettività, tale possibilità deve valere anche per adeguarsi a una precedente sentenza della Corte. In assenza di una simile base interna, il diritto UE non impone il riesame.

Dispositivo e portata pratica

La Corte conclude che:

• la responsabilità dello Stato per una decisione definitiva di un giudice di ultimo grado che viola il diritto UE segue i criteri della giurisprudenza Köbler;
• il giudicato non esclude tale responsabilità;
• il diritto UE osta all’esclusione generale delle spese tra i danni risarcibili;
• le direttive in materia di ricorsi sugli appalti pubblici non impongono, di regola, la riapertura di una sentenza definitiva, salvo che il diritto interno già consenta un riesame equivalente per conformarsi a precedenti decisioni nazionali definitive.

Per i professionisti, la pronuncia è rilevante perché distingue nettamente tra rimedio risarcitorio per violazione giurisdizionale del diritto UE e rimedio demolitorio/riapertura del giudicato, attribuendo centralità ai principi di equivalenza ed effettività solo entro i limiti delle regole processuali nazionali già esistenti.