Sentenza n. 2921/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, dipendenti di ARERA, hanno impugnato la deliberazione con cui l’Autorità ha applicato retroattivamente, agli anni 2014-2016, il criterio del taglio lineare del 20% del trattamento economico accessorio previsto dall’art. 22, comma 5, d.l. n. 90/2014, disponendo il recupero delle differenze rispetto agli importi già erogati. Sono stati impugnati anche gli atti individuali con cui ARERA ha quantificato le somme da restituire e comunicato le modalità di recupero, mediante riduzione degli accantonamenti per l’indennità di fine rapporto oppure, su richiesta del dipendente, mediante trattenute sulla retribuzione ordinaria rateizzate fino a dodici mesi. Il primo motivo deduceva violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi e lesione del legittimo affidamento, sostenendo che il precedente criterio di calcolo seguito dall’Autorità fosse legittimo e avesse consolidato una posizione favorevole. Il secondo motivo censurava l’illogicità e lo sviamento della deliberazione, nonché la violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, sostenendo che le somme percepite in buona fede non fossero ripetibili e che l’Autorità avrebbe dovuto previamente agire in autotutela. Il terzo motivo deduceva difetto dei presupposti e illogicità manifesta, assumendo che la relazione della Corte dei conti avrebbe potuto giustificare il recupero, al più, per l’annualità 2016 e non anche per il 2014 e il 2015. Il quarto motivo riguardava gli atti individuali e deduceva difetto di motivazione e istruttoria, mancata comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 8 l. n. 241/1990 e disparità di trattamento. Il quinto motivo contestava il ricorso alla riduzione degli accantonamenti per il trattamento di fine rapporto, qualificandolo come compensazione illegittima ai sensi dell’art. 1243, comma 1, cod. civ. ARERA ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, sostenendo la natura paritetica e non autoritativa degli atti, e in subordine ne ha chiesto il rigetto.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità, ritenendo sussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. i), c.p.a. e dell’art. 63, comma 4, d.lgs. n. 165/2001. In tale ambito il giudice amministrativo conosce anche delle controversie patrimoniali derivanti dal rapporto e concernenti atti paritetici, sicché la mancanza di natura provvedimentale degli atti non esclude la loro conoscibilità. Nel merito, il primo motivo è stato respinto perché l’applicazione precedente della disciplina era stata effettuata in via provvisoria e non aveva consolidato un affidamento qualificato dei dipendenti; inoltre, il principio di irretroattività dei provvedimenti amministrativi non era applicabile agli atti paritetici di liquidazione delle competenze economiche. Il secondo motivo è stato respinto: la ripetizione delle somme indebitamente erogate costituisce esercizio doveroso del diritto dell’amministrazione ai sensi dell’art. 2033 cod. civ., senza necessità di una specifica motivazione sull’interesse pubblico, che è in re ipsa. La buona fede del percettore non impedisce di regola il recupero, fermo restando che le modalità non devono essere eccessivamente onerose e devono tenere conto delle condizioni del debitore, anche mediante rateizzazione o, in casi particolari, inesigibilità temporanea o parziale. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 8/2023, che ha escluso l’illegittimità costituzionale dell’art. 2033 cod. civ. rispetto all’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, valorizzando i rimedi fondati sull’inesigibilità e sulla responsabilità dell’ente erogatore. Il terzo motivo è stato respinto perché la relazione della Corte dei conti aveva espresso un rilievo di carattere generale sul precedente metodo di calcolo e non limitato a una sola annualità; ARERA non aveva quindi travisato né indebitamente esteso il contenuto della relazione. Il quarto motivo è stato respinto poiché, trattandosi di emolumenti dovuti in base alla legge e liquidati mediante atti paritetici, non erano applicabili le garanzie partecipative della l. n. 241/1990. Non sussisteva neppure un difetto di motivazione, gravando sui ricorrenti l’onere di provare l’illegittimità concreta delle trattenute. Il quinto motivo è stato respinto perché ARERA non aveva operato una compensazione legale ai sensi dell’art. 1243 cod. civ.; aveva invece previsto due modalità alternative di restituzione, lasciando al dipendente la scelta tra la riduzione degli accantonamenti per l’indennità di fine rapporto e il pagamento mediante trattenute sulla retribuzione ordinaria. Tale disciplina è stata ricondotta al dovere di correttezza del creditore previsto dall’art. 1175 cod. civ. Il ricorso è stato pertanto integralmente respinto, con compensazione delle spese di lite.

Norme richiamate

• art. 22, comma 5, d.l. 24 giugno 2014, n. 90, conv. in l. n. 114/2014

  A decorrere dal 1º luglio 2014, [le Autorità indipendenti] provvedono, nell'ambito dei propri ordinamenti, a una riduzione non inferiore al venti per cento del trattamento economico accessorio del personale dipendente, inclusi i dirigenti

  La disposizione impone alle Autorità indipendenti una riduzione non inferiore al 20% del trattamento economico accessorio, ma non specifica le modalità applicative; il precedente criterio seguito da ARERA è stato ritenuto provvisorio e non idoneo a consolidare un affidamento dei dipendenti.

• art. 133, comma 1, lett. i), c.p.a.

  le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico, comprese quelle patrimoniali.

• art. 63, comma 4, d.lgs. n. 165/2001

  Restano devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie [...] in sede di giurisdizione esclusiva, le controversie relative ai rapporti di lavoro di cui all'articolo 3, ivi comprese quelle attinenti ai diritti patrimoniali connessi

  Conferma la giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie relative ai rapporti di lavoro non privatizzati e sui diritti patrimoniali connessi.

• art. 3 d.lgs. n. 165/2001

  rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti [...] i dipendenti degli enti che svolgono la loro attività nelle materie contemplate [...] dalle leggi 4 giugno 1985, n. 281 [...] e 10 ottobre 1990, n. 287

  Ricondurrebbe il personale delle autorità indipendenti indicate nella norma nell’ambito del pubblico impiego non privatizzato.

• art. 2033 cod. civ.

  La ripetizione delle somme indebitamente erogate costituisce un diritto-dovere dell’amministrazione, anche nei rapporti di lavoro non privatizzati; la buona fede del percettore non impedisce di regola il recupero.

• art. 1175 cod. civ.

  Impone al creditore di esercitare la propria pretesa secondo correttezza, tenendo conto delle concrete condizioni e della sfera di interessi del debitore; giustifica modalità di recupero non eccessivamente onerose, come la rateizzazione.

• art. 1243, comma 1, cod. civ.

  Non trova applicazione quando l’amministrazione non effettua una compensazione legale, ma offre al debitore modalità alternative di restituzione, una delle quali consiste nella riduzione degli accantonamenti per il trattamento di fine rapporto.

• art. 8 l. n. 241/1990

  Le garanzie relative alla comunicazione di avvio del procedimento non si applicano agli atti paritetici di liquidazione e recupero di emolumenti dovuti in base alla legge.

• art. 1 Protocollo addizionale n. 1 CEDU

  ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni

  La tutela convenzionale dell’affidamento legittimo non impedisce il recupero dell’indebito quando l’ordinamento assicura rimedi proporzionati, quali la rateizzazione, l’inesigibilità in casi particolari e l’eventuale responsabilità dell’ente erogatore.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Costituisce la base normativa per l’oscuramento delle generalità delle parti a tutela dei diritti e della dignità degli interessati.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati, insieme all’art. 52 d.lgs. n. 196/2003, a fondamento dell’oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• Nelle controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comprende anche le pretese patrimoniali derivanti dal rapporto e gli atti paritetici, sicché la natura non autoritativa dell’atto non esclude la giurisdizione amministrativa.
• Quando l’amministrazione abbia inizialmente applicato in via espressamente provvisoria una modalità di calcolo del trattamento economico accessorio, il successivo adeguamento interpretativo della disciplina non viola, per le annualità interessate, il principio di irretroattività né determina una posizione di legittimo affidamento tutelabile del dipendente.
• La pubblica amministrazione ha il diritto-dovere di ripetere le somme indebitamente erogate, anche nei rapporti di lavoro non privatizzati; l’interesse pubblico al recupero è in re ipsa e non occorre una specifica motivazione ulteriore, salvo che le modalità di recupero debbano essere proporzionate e non eccessivamente onerose per il debitore.
• La buona fede del dipendente che abbia percepito somme non dovute non impedisce, di regola, la ripetizione dell’indebito ai sensi dell’art. 2033 cod. civ.; essa può rilevare sulle modalità di recupero, attraverso rateizzazione, inesigibilità temporanea o parziale nei casi concreti e altri rimedi previsti dall’ordinamento.
• Gli atti paritetici con cui l’amministrazione liquida o recupera emolumenti dovuti in base alla legge non sono soggetti alle garanzie partecipative della l. n. 241/1990 proprie dei provvedimenti amministrativi, né richiedono una motivazione tipica dell’esercizio di potere autoritativo.
• La riduzione degli accantonamenti per il trattamento di fine rapporto, quando sia prevista come una delle modalità alternative di restituzione lasciate alla scelta del dipendente, non integra una compensazione legale ai sensi dell’art. 1243 cod. civ.; essa costituisce modalità di adempimento del debito restitutorio conforme al dovere di correttezza del creditore.

Come è indicizzato