Sentenza n. 6027/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli aveva dato applicazione all’art. 1, commi 123-125, della legge n. 197/2022, disponendo la prosecuzione delle concessioni bingo sino al 31 dicembre 2024 e fissando il relativo corrispettivo in misura fissa, mediante quattro rate, per complessivi euro 181.125,00. Sono state dedotte la violazione degli artt. 49 e 56 TFUE, della direttiva 2014/23/UE, dei principi di concorrenza, proporzionalità, adeguatezza, ragionevolezza, imparzialità, equilibrio contrattuale, correttezza e buona fede, nonché degli artt. 2, 3, 41 e 97 Cost., della legge n. 241/1990, dell’art. 112 c.p.a., degli artt. 106, comma 11, e 165 del d.lgs. n. 50/2016, dell’art. 9 del d.lgs. n. 36/2023 e della disciplina nazionale sulle proroghe delle concessioni. La ricorrente ha contestato, in particolare, la reiterazione della proroga tecnica senza la fissazione di un termine per l’indizione della gara, l’incremento del canone non parametrato al fatturato del singolo concessionario e l’applicazione di una normativa ritenuta incompatibile con il diritto dell’Unione, chiedendone la disapplicazione. Ha inoltre dedotto la violazione di precedenti provvedimenti cautelari e domandato un nuovo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea e/o alla Corte costituzionale. L’Agenzia ha eccepito il difetto di giurisdizione.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, affermando la giurisdizione esclusiva amministrativa ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., poiché la controversia non riguardava la mera quantificazione patrimoniale di un canone nella fase esecutiva, ma la legittimità della proroga legislativa e della pretesa autoritativa dell’amministrazione di applicare il canone durante il rapporto prorogato. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il Collegio ha recepito i principi della sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, secondo cui alle proroghe successive al termine di recepimento della direttiva 2014/23/UE si applica l’art. 43 della direttiva; la proroga delle concessioni bingo non rientra nelle ipotesi derogatorie che consentono modifiche senza nuova gara; la proroga costituisce quindi una modifica sostanziale del rapporto, che avrebbe richiesto una procedura ad evidenza pubblica; il canone fisso e uniforme, non parametrato al fatturato e alla remuneratività effettiva della concessione, è incompatibile con la direttiva. Il TAR ha pertanto disapplicato, per contrasto con il diritto dell’Unione, l’art. 1, commi 123-125, della legge n. 197/2022 nella parte relativa alla proroga dal 31 marzo 2023 al 31 dicembre 2024 e alla determinazione rigida del corrispettivo, annullando per illegittimità derivata la nota del 30 maggio 2023 e l’avviso del 4 maggio 2023. Non è stato disposto un nuovo rinvio pregiudiziale, essendo ritenuta dirimente la pronuncia già resa dalla Corte di giustizia. L’annullamento non comporta tuttavia l’esonero dal pagamento di qualsiasi somma: l’Agenzia dovrà rideterminare, con provvedimenti discrezionali anche provvisori, un’indennità per l’esercizio di fatto dell’attività nel periodo dal 31 marzo 2023 al 31 dicembre 2024, tenendo conto dei fatturati, dei vantaggi derivanti dalla prosecuzione senza gara e dei sacrifici imposti al concessionario. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Spese integralmente compensate per la complessità e novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  controversie in materia di concessione di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sussiste quando la controversia investe la legittimità della proroga e della pretesa autoritativa dell’amministrazione, non la mera quantificazione patrimoniale del canone nella fase esecutiva.

• art. 1, commi 123-125, legge n. 197/2022

  proroga a titolo oneroso, fino al 31 dicembre 2024, delle concessioni per la raccolta del gioco del Bingo in scadenza il 31 marzo 2023

  La disposizione è stata disapplicata nella parte in cui proroga le concessioni e fissa in modo rigido il corrispettivo, per contrasto con la direttiva 2014/23/UE.

• art. 43, paragrafi 1, 2 e 4, direttiva 2014/23/UE

  modifiche ai contratti di concessione durante il periodo di validità senza una nuova procedura di aggiudicazione

  Le deroghe alla necessità di una nuova gara sono di stretta interpretazione; la proroga onerosa delle concessioni bingo non rientra nelle ipotesi previste e costituisce modifica sostanziale.

• art. 8, paragrafi 1 e 2, direttiva 2014/23/UE

  Il valore della concessione deve essere calcolato in relazione al fatturato generato a beneficio del concessionario, non sulla base del solo canone richiesto; nel caso esaminato risultavano superate le soglie per l’applicazione della deroga prevista dall’art. 43, paragrafo 2.

• art. 267 TFUE

  La Corte ha valorizzato la pronuncia pregiudiziale già resa dalla Corte di giustizia, ritenendola sufficiente per decidere la controversia senza un nuovo rinvio.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Le libertà di stabilimento e prestazione dei servizi costituiscono il quadro unionale di riferimento, applicabile attraverso la disciplina specifica della direttiva 2014/23/UE.

• art. 1, comma 636, legge n. 147/2013

  La previsione originaria della proroga tecnica e del canone è richiamata quale antecedente della reiterata proroga e del progressivo incremento dell’onerosità.

Massime di principio

• Le concessioni di gestione del gioco del bingo, affidate mediante procedura selettiva e prorogate dopo la scadenza del termine di recepimento della direttiva 2014/23/UE, sono soggette alla disciplina unionale sulle modifiche dei contratti di concessione prevista dall’art. 43 della direttiva.
• La proroga legislativa di una concessione scaduta costituisce una modifica del rapporto concessorio e richiede una nuova procedura di gara, salvo che ricorra una delle ipotesi derogatorie tassativamente previste dall’art. 43 della direttiva 2014/23/UE.
• Non è compatibile con l’art. 43 della direttiva 2014/23/UE la determinazione di un canone o corrispettivo fisso e uniforme per tutti i concessionari, non parametrato al fatturato e alla remuneratività effettiva della singola concessione.
• Il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna che dispone una proroga concessoria incompatibile con il diritto dell’Unione, con conseguente illegittimità derivata degli atti amministrativi che vi diano pedissequa applicazione.
• La disapplicazione della proroga illegittima non comporta automaticamente l’esonero del concessionario dal pagamento di qualsiasi somma per l’attività esercitata di fatto; l’amministrazione deve determinare un’indennità congrua considerando il fatturato, i vantaggi della prosecuzione senza gara e i sacrifici sostenuti dall’operatore, evitando un vantaggio indebito per una delle parti.
• La controversia appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando riguarda la legittimità della proroga concessoria e della pretesa autoritativa dell’amministrazione, anche se l’atto impugnato determina un canone, poiché non si tratta di una mera controversia patrimoniale sull’esecuzione del rapporto.

Come è indicizzato