Sentenza n. 6719/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una concessione demaniale marittima rilasciata nel 2021 con scadenza al 31 dicembre 2033, ha impugnato l'atto con cui il Comune di Fiumicino ha dichiarato l'inesistenza della determinazione del 2020 che aveva disciplinato la procedura di rinnovo e, conseguentemente, delle concessioni rilasciate all'esito di tale procedimento. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 36 e 37 cod. nav., degli artt. 6 e 18 del regolamento di esecuzione, dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e degli artt. 49 e seguenti TFUE, nonché travisamento, difetto di presupposti e di istruttoria, manifesta irragionevolezza, violazione dei principi affermati dalle sentenze dell'Adunanza plenaria nn. 17 e 18 del 2021, tipicità e legalità dell'azione amministrativa e dell'art. 3 l. n. 241/1990. La ricorrente ha sostenuto che il Comune avesse erroneamente esteso alle concessioni rilasciate dopo una procedura comparativa le statuizioni dell'Adunanza plenaria sulle proroghe automatiche disposte ex lege, mentre il proprio titolo era stato rilasciato all'esito di una procedura pubblicizzata e aperta alla presentazione di domande concorrenti. In subordine ha chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 3, comma 2, l. n. 118/2022, che conserva sino alla scadenza del titolo le concessioni affidate o rinnovate mediante procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità, trasparenza e pubblicità. Con il terzo motivo, proposto in via subordinata, ha sostenuto che il Comune avrebbe comunque dovuto esercitare i poteri tipici di annullamento d'ufficio o revoca, rispettando gli artt. 7, 10, 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990. Il Comune ha eccepito la tardività del ricorso, richiamando una precedente delibera di Giunta, e nel merito ha sostenuto che la procedura non avesse assicurato una pubblicità sufficiente e che l'atto impugnato fosse meramente ricognitivo dell'inefficacia delle proroghe contrarie al diritto unionale.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di tardività, ritenendo che la precedente delibera comunale riguardasse soltanto le concessioni prorogate ope legis e non fosse immediatamente lesiva della posizione della ricorrente, titolare di una concessione rilasciata successivamente all'esito della procedura disciplinata dalla determinazione del 2020. Nel merito ha distinto le proroghe automatiche e generalizzate, che, se contrastanti con il diritto unionale, non producono effetti e possono essere disapplicate senza ricorrere all'autotutela, dalle concessioni rilasciate o rinnovate all'esito di una procedura evidenziale. Ha accertato che il Comune aveva autonomamente avviato la procedura prima della scadenza dei titoli, approvato un avviso e la relativa modulistica, pubblicato gli atti sull'albo pretorio online e nella sezione Amministrazione trasparente del sito istituzionale, previsto la pubblicazione delle domande pervenute, consentito osservazioni, opposizioni e domande concorrenti ai sensi dell'art. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione e adottato successivamente gli atti di estensione delle concessioni. Tali modalità sono state ritenute idonee ad assicurare una pubblicità ampia e generalizzata e compatibili con il diritto unionale; non è stata ritenuta necessaria un'ulteriore pubblicità propria delle infrastrutture portuali maggiori. La concessione della ricorrente è stata quindi qualificata come titolo costitutivo rilasciato all'esito di una procedura comparativa, non come mera proroga automatica. Il Comune ha pertanto illegittimamente considerato il titolo tamquam non esset applicando le sentenze dell'Adunanza plenaria nn. 17 e 18 del 2021 a una fattispecie diversa e violando l'art. 3, comma 2, l. n. 118/2022. I primi due motivi sono stati accolti; la censura subordinata sull'autotutela non è stata esaminata. La determinazione impugnata è stata annullata. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 36 e 37 r.d. n. 327/1942, codice della navigazione

  Le disposizioni disciplinano il rilascio delle concessioni demaniali e il concorso tra più domande; nel caso concreto sono state ritenute la base normativa della procedura evidenziale avviata dal Comune.

• artt. 6 e 18 d.P.R. n. 328/1952, regolamento di esecuzione del codice della navigazione

  La procedura prevista dall'art. 18, integrata dalla pubblicazione online degli atti e dalla possibilità di presentare opposizioni e domande concorrenti, è stata ritenuta idonea nel caso concreto a garantire pubblicità, partecipazione e trasparenza.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  La disposizione è stata considerata parametro del diritto unionale in materia di accesso a risorse scarse; le concessioni rilasciate dopo una procedura effettivamente pubblicizzata e comparativa non sono state assimilate alle proroghe automatiche incompatibili con tale disciplina.

• art. 49 TFUE

  La disposizione costituisce, insieme all'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, parametro di conformità unionale delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali.

• art. 3, commi 1 e 2, l. n. 118/2022

  Il comma 2 conserva fino alla scadenza del relativo titolo le concessioni affidate o rinnovate mediante procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità, trasparenza e pubblicità; tale disciplina è stata applicata alla concessione della ricorrente.

• art. 1, comma 682, l. n. 145/2018

  La disposizione ha previsto la proroga automatica e generalizzata delle concessioni demaniali, distinta dai titoli rilasciati all'esito di una procedura evidenziale; le proroghe incompatibili con il diritto unionale non producono effetti.

• sentenze Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, nn. 17 e 18/2021

  Le proroghe automatiche delle concessioni demaniali disposte dalla legislazione nazionale in contrasto con il diritto unionale non devono essere applicate e i relativi effetti sono tamquam non essent, senza necessità di autotutela; il principio non si estende automaticamente alle concessioni costitutive rilasciate dopo una procedura comparativa.

• artt. 7, 10, 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990

  Le disposizioni sui procedimenti di partecipazione, revoca e annullamento d'ufficio sono state dedotte in via subordinata, ma il TAR non ne ha esaminato l'applicazione dopo l'accoglimento dei primi due motivi.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La determinazione impugnata è stata ritenuta illegittima anche perché ha assimilato senza adeguata giustificazione una concessione rilasciata dopo procedura evidenziale a una mera proroga automatica.

Massime di principio

• Le statuizioni sull'inefficacia tamquam non esset delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali, adottate in contrasto con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l'art. 49 TFUE, riguardano le proroghe legali o meramente ricognitive e non si estendono automaticamente ai titoli costitutivi rilasciati all'esito di una distinta procedura comparativa.
• Una concessione demaniale rilasciata dopo l'autonoma attivazione di una procedura da parte dell'amministrazione, con avviso pubblico, pubblicazione online degli atti, possibilità di osservazioni, opposizioni e domande concorrenti, può costituire un affidamento o rinnovo mediante procedura selettiva compatibile con il diritto unionale, anche quando il procedimento sia modellato sull'art. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione.
• La pubblicazione sull'albo pretorio online e nella sezione Amministrazione trasparente del sito istituzionale, unitamente alla pubblicazione delle istanze e alla possibilità di presentare domande concorrenti, può integrare una forma di pubblicità sufficientemente ampia e generalizzata per una concessione demaniale turistico-ricreativa non riconducibile a una maggiore infrastruttura portuale.
• L'art. 3, comma 2, l. n. 118/2022 impone di conservare sino alla scadenza i titoli concessori affidati o rinnovati mediante una procedura selettiva assistita da adeguate garanzie di imparzialità, trasparenza e pubblicità; tali titoli non possono essere trattati come proroghe automatiche prive di effetti.
• Quando l'amministrazione intende privare di effetti una concessione costitutiva rilasciata all'esito di una procedura evidenziale, non può limitarsi a qualificarla come inesistente sulla base delle regole applicabili alle proroghe automatiche, senza dimostrare la riconducibilità della fattispecie a quella disciplina.

Come è indicizzato