Sentenza n. 5/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego relativo a un impianto fotovoltaico da 2,30 MWp, da realizzare su terreni incolti nella disponibilità della concessionaria autostradale, adiacenti all'autostrada A14 e prossimi a un'area industriale. Ha dedotto, anzitutto, la violazione dell'art. 20, comma 8, lettera c-bis), e dell'art. 22, comma 1, lettera a), del d.lgs. 199/2021, sostenendo che le aree nella disponibilità delle società concessionarie autostradali sono aree idonee ex lege e che il parere della Soprintendenza, in tali aree, è obbligatorio ma non vincolante. Ha inoltre dedotto la violazione della disciplina regionale sulle aree presuntivamente non idonee, degli artt. 3, 14 e 14-ter della l. 241/1990, nonché eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria, difetto di motivazione e genericità. Con un secondo motivo ha contestato nel merito il parere paesaggistico negativo, lamentando l'erronea considerazione del vincolo paesaggistico e dei vincoli del piano paesistico come ostacoli assoluti, l'assenza di una valutazione concreta dell'impatto visivo e del contesto già fortemente antropizzato, il mancato bilanciamento tra tutela paesaggistica e sviluppo delle fonti rinnovabili e la violazione del principio del dissenso costruttivo. Con un terzo motivo ha censurato l'omessa effettiva valutazione delle osservazioni presentate dopo il preavviso di diniego ai sensi dell'art. 10-bis della l. 241/1990, nonché la rappresentazione fotografica ritenuta incompleta e infedele. Ha infine dedotto la violazione del principio di massima diffusione delle energie rinnovabili e di disposizioni eurounitarie. In via subordinata ha prospettato l'illegittimità costituzionale della legge regionale n. 4/2024 per contrasto con l'art. 117, comma 3, Cost.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e gli atti impugnati sono stati annullati, con ordine al Comune di Gradara di rideterminarsi sull'istanza in tempi ragionevolmente contenuti e nel rispetto dei principi affermati in sentenza. Il TAR ha premesso che il favor legislativo per le fonti rinnovabili non comporta l'automatica approvazione di ogni progetto e che l'amministrazione procedente può condividere il parere negativo della Soprintendenza senza formulare un autonomo parere paesaggistico. Tuttavia, il parere deve essere adeguatamente motivato e fondato sugli esiti dell'istruttoria. Il Collegio ha ritenuto irrilevante, di per sé, la mera presenza del vincolo paesaggistico, poiché il vincolo non determina un divieto assoluto di trasformazione del territorio, e ha ritenuto non sufficiente il generico richiamo alla dissonanza degli elementi tecnologici, caratteristica potenzialmente riferibile a ogni opera umana. Anche la destinazione agricola e la legge regionale n. 4/2024 non sono state ritenute ostative in assoluto, poiché non introducono un divieto generale e le relative disposizioni non si applicano alle aree idonee individuate dalla normativa statale richiamata dal TAR. La ragione principale del diniego era costituita dalla visibilità dell'impianto dalla Rocca di Gradara. Il TAR ha però rilevato un deficit motivazionale e istruttorio, perché la Soprintendenza e il Comune non avevano spiegato adeguatamente per quale ragione l'impianto, collocato ai lati di un'autostrada a sei corsie e vicino a un'area produttiva già visibile dalla Rocca, determinasse un'alterazione paesaggistica così rilevante e intollerabile. È stata valorizzata anche la mancata spiegazione della diversa valutazione espressa dalla Soprintendenza, nello stesso periodo, su un analogo impianto della medesima ricorrente, collocato in un contesto sottoposto a vincoli analoghi. Il giudice ha precisato di non sostituire la propria valutazione a quella amministrativa, ma di censurare il fatto che quest'ultima poggiasse su presupposti di fatto non dimostrati; inoltre, la documentazione fotografica prodotta in giudizio sembrava smentire l'esistenza di un impatto visivo rilevante. Quando l'amministrazione utilizza rendering e documentazione fotografica per fondare il diniego, le riprese devono provenire da tutti i punti potenzialmente interessati e l'elaborato deve consentire di valutare l'intervisibilità dell'impianto rispetto a tutti i recettori sensibili. Le ulteriori censure, inclusa la questione di costituzionalità della legge regionale, sono state assorbite. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 6, commi 2 e 9-bis, d.lgs. 28/2011

  Disciplina la Procedura Abilitativa Semplificata per gli impianti da fonti rinnovabili nei casi previsti dalla legge.

• art. 20, comma 8, lettera c-bis), d.lgs. 199/2021

  nelle more dell’individuazione delle aree idonee sulla base dei criteri e delle modalità stabiliti dai decreti di cui al comma 1, sono considerate aree idonee, ai fini di cui al comma 1 del presente articolo (...): c-bis) i siti e gli impianti nelle disponibilità delle società del gruppo Ferrovie dello Stato italiane e dei gestori di infrastrutture ferroviarie nonché delle società concessionarie autostradali

  La disposizione individua come aree idonee ex lege, ai fini considerati dalla disciplina, i siti nella disponibilità delle società concessionarie autostradali; il TAR ha ritenuto che la disciplina regionale non potesse introdurre un divieto assoluto incompatibile con tale qualificazione.

• art. 22, comma 1, lettera a), d.lgs. 199/2021

  Nelle aree idonee il parere della Soprintendenza è obbligatorio ma non vincolante; ciò non esclude l'obbligo di motivare adeguatamente il parere e la decisione finale.

• artt. 3, 14 e 14-ter l. 241/1990

  Rilevano, rispettivamente, per l'obbligo di motivazione e per la disciplina della conferenza di servizi; la determinazione conclusiva deve essere sorretta da un'istruttoria e da una motivazione adeguate.

• art. 2, comma 7, l. 241/1990

  Consente la sospensione del termine procedimentale per acquisire informazioni o certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già disponibili.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Impone all'amministrazione di considerare le osservazioni presentate dal destinatario del preavviso di rigetto; nel caso concreto il TAR ha censurato l'insufficiente considerazione delle osservazioni.

• art. 136 d.lgs. 42/2004

  La sottoposizione dell'area a vincolo paesaggistico non costituisce, di per sé, un divieto assoluto di realizzazione dell'intervento.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La presenza del vincolo paesaggistico comporta la necessità della valutazione paesaggistica, ma non preclude automaticamente ogni trasformazione del territorio.

• art. 7, comma 3, d.m. 21 giugno 2024

  resta ferma, nei procedimenti autorizzatori, la competenza del Ministero della cultura a esprimersi in relazione ai soli progetti localizzati in aree sottoposte a tutela secondo quanto previsto dall’art. 12, comma 3-bis, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387. Nell’applicazione del presente comma deve essere contemperata la necessità di tutela dei beni con la garanzia di raggiungimento degli obiettivi di cui alla Tabella A dell’art. 2 del presente decreto

  Richiede il contemperamento tra tutela dei beni culturali e paesaggistici e obiettivi di sviluppo delle energie rinnovabili; nel caso concreto il TAR ha comunque deciso sulla carenza motivazionale e istruttoria senza esaminare tutte le censure.

• art. 1, comma 2, e art. 3, commi 2 e 4, l.r. Marche n. 4/2024

  La legge regionale persegue la conservazione dei suoli agricoli e individua indicatori di presuntiva non idoneità, ma non è stata ritenuta fonte di un divieto assoluto applicabile alle aree idonee secondo la normativa statale.

• art. 117, comma 3, Cost.

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione alla competenza statale nella determinazione dei principi fondamentali in materia di regimi abilitativi degli impianti da fonti rinnovabili; la relativa questione è stata assorbita.

Massime di principio

• La qualificazione di un sito come area idonea ex lege per la realizzazione di impianti da fonti rinnovabili non rende automaticamente accoglibile ogni progetto, ma incide sul procedimento e sulla rilevanza del parere dell'autorità paesaggistica, che è obbligatorio ma non vincolante.
• La sottoposizione di un'area a vincolo paesaggistico non determina, in assenza di uno specifico divieto, un'inibizione assoluta degli interventi di trasformazione del territorio; impone una valutazione paesaggistica concreta, adeguatamente motivata e riferita alle caratteristiche del progetto e del contesto.
• Il diniego paesaggistico relativo a un impianto fotovoltaico non può fondarsi su formule generiche circa la dissonanza degli elementi tecnologici o sulla sola visibilità astratta dell'opera, ma deve dimostrare, mediante istruttoria verificabile, l'effettiva alterazione del valore paesaggistico e la sua rilevanza nel bilanciamento degli interessi coinvolti.
• Quando l'amministrazione fonda la valutazione dell'impatto visivo su fotografie o rendering, la documentazione deve essere acquisita da tutti i punti potenzialmente interessati e deve consentire di verificare l'intervisibilità dell'opera rispetto a tutti i recettori sensibili.
• L'amministrazione che intenda condividere un parere paesaggistico negativo deve comunque assicurarsi che esso sia adeguatamente motivato e fondato su un'istruttoria completa; il giudice può censurare l'insufficienza dei presupposti fattuali senza sostituire la propria valutazione a quella discrezionale dell'amministrazione.
• La diversa valutazione favorevole espressa dall'autorità paesaggistica per un progetto analogo, collocato in un contesto sottoposto a vincoli analoghi, impone una motivazione specifica delle ragioni che giustificano il diverso trattamento valutativo.

Come è indicizzato