Sentenza n. 136/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale deducendo, anzitutto, la violazione degli artt. 3, 7 e 8 della l. 241/1990, per omessa comunicazione di avvio del procedimento, con conseguente lesione della possibilità di partecipare e di produrre i propri titoli di proprietà. Ha inoltre denunciato l’erroneità del presupposto della natura pubblica del cortile, il difetto di istruttoria, il travisamento dei fatti, la violazione degli artt. 42 Cost. e 822, 824 e 833 c.c., nonché la mancata considerazione dei titoli di proprietà e delle mappe catastali storiche. Secondo la ricorrente, il Comune aveva fondato la qualificazione pubblica dell’area essenzialmente sulla colorazione delle planimetrie catastali e del PRG, senza individuare alcun titolo di proprietà pubblica e senza verificare adeguatamente la documentazione privata. In via ulteriore, ha contestato l’ordine di rimuovere il dispositivo di chiusura del portale, sostenendo che avrebbe potuto eventualmente essere imposto soltanto di mantenerlo aperto. Il Comune ha eccepito che l’avviso di avvio non fosse necessario perché la ricorrente era già a conoscenza della questione e che il verbale di sopralluogo fosse un atto di polizia giudiziaria, oltre a sostenere l’estraneità alla giurisdizione amministrativa delle questioni sulla proprietà.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso per la fondatezza assorbente del primo e del secondo motivo e ha annullato l’ordinanza comunale. Il secondo motivo è stato ritenuto fondato perché l’Amministrazione aveva qualificato l’area come pubblica sulla base del solo sopralluogo e della lettura delle planimetrie catastali e del PRG, valorizzando la colorazione bianca e l’assenza di particella o di graffatura, pur non avendo rinvenuto negli archivi comunali alcun documento attestante la proprietà pubblica. Il Comune non aveva esaminato i titoli di acquisto della ricorrente né svolto gli ulteriori approfondimenti necessari. La circostanza è stata confermata anche dalle dichiarazioni rese dal tecnico nel procedimento penale, dalle quali è emerso che egli non aveva visionato i titoli privati e che, ove li avesse esaminati, avrebbe dovuto approfondire la verifica, senza poter confermare automaticamente la precedente conclusione. Il TAR ha ritenuto fondato anche il motivo relativo all’omessa comunicazione di avvio del procedimento, poiché la partecipazione avrebbe consentito alla ricorrente di produrre documentazione istruttoriamente rilevante e idonea almeno a porre in dubbio la natura pubblica dell’area. Il terzo motivo è stato assorbito. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in euro 1.800, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  L’omessa comunicazione di avvio è illegittima quando impedisce al privato di partecipare e di presentare elementi istruttori potenzialmente rilevanti per la decisione.

• art. 8 l. 241/1990

  Richiamato insieme all’art. 7 in relazione alle garanzie partecipative del procedimento.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente con riguardo agli obblighi di motivazione del provvedimento.

• art. 42 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla tutela della proprietà e alla contestata qualificazione pubblica dell’area.

• art. 822 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla nozione di beni appartenenti al demanio pubblico.

• art. 824 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla possibile appartenenza pubblica del bene.

• art. 833 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai limiti dell’esercizio del diritto di proprietà.

Massime di principio

• Un provvedimento amministrativo che incide sull’utilizzo di un’area qualificata dall’Amministrazione come pubblica è illegittimo per difetto di istruttoria quando tale qualificazione si fonda soltanto su elementi grafici o catastali, come la colorazione delle planimetrie, l’assenza di una particella o di una graffatura, senza l’individuazione di un titolo di proprietà pubblica e senza l’esame dei titoli privati eventualmente prodotti o producibili.
• Quando l’Amministrazione deve accertare la natura pubblica o privata di un bene prima di imporre obblighi al privato, deve svolgere un’istruttoria effettiva e completa, esaminando tutti gli elementi documentali rilevanti e approfondendo le risultanze che pongano in dubbio la qualificazione iniziale.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento determina l’illegittimità dell’atto quando la partecipazione avrebbe consentito al privato di presentare documenti e osservazioni potenzialmente idonei a incidere sull’accertamento dei presupposti del provvedimento.
• La circostanza che un documento sia stato formato nell’ambito di un procedimento penale o di attività di polizia giudiziaria non esonera l’Amministrazione dall’obbligo di svolgere una propria istruttoria amministrativa adeguata prima di adottare un provvedimento lesivo.

Come è indicizzato