Cassazione Civile, Ordinanza n. 13779/2023 del 18/05/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da una convenzione per prestazioni sanitarie rese in regime di accreditamento/convenzionamento, con rimborso a carico della ASL entro un tetto massimo di spesa fissato periodicamente dalla Regione. La struttura termale aveva ottenuto un decreto ingiuntivo per il pagamento della quota che assumeva ancora dovuta dalla ASL. L’azienda sanitaria si è opposta sostenendo che il budget massimo dovesse ritenersi già esaurito perché, ai fini del limite di spesa, avrebbero dovuto essere computate anche le somme pagate dai privati a titolo di ticket. In Cassazione la ASL ha proposto quattro motivi: i primi due, fondati sulla violazione delle norme in tema di convenzioni sanitarie e di interpretazione contrattuale, sostenevano che il silenzio della convenzione dovesse essere colmato valorizzando l’interesse pubblico al contenimento della spesa e l’efficienza della programmazione sanitaria, con conseguente inclusione dei ticket nel budget; gli ultimi due contestavano la lettura della clausola che attribuiva rilievo alla Commissione Ispettiva Permanente, sostenendo che l’esito delle verifiche della commissione vincolasse le parti anche sul punto del computo dei ticket, o comunque rimettese a terzo la determinazione dell’elemento contrattuale.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha rilevato che la convenzione non prevedeva espressamente il computo dei ticket nel tetto massimo di spesa a carico della ASL e che, in mancanza di una previsione espressa, il limite va riferito al solo esborso dell’ente pubblico. Ha escluso che il principio di contenimento della spesa pubblica consenta, in via interpretativa, di sommare al budget pubblico anche la quota privata pagata dagli assistiti, perché tale soluzione sarebbe contraria alla ratio del limite massimo, che è quella di contenere la sola spesa pubblica. Quanto alla Commissione Ispettiva Permanente, la Corte ha osservato che il suo compito era verificare la corretta erogazione delle prestazioni e il rispetto degli accordi, non stabilire l’interpretazione delle norme sul tetto di spesa; ha inoltre escluso che la clausola potesse valere come rimessione a un terzo ex art. 1349 c.c. della determinazione della regola sul budget. La ricorrente è stata condannata alle spese e al contributo unificato aggiuntivo.

Norme richiamate

• art. 8 bis l. 502/1992

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della tesi sul contenimento della spesa sanitaria e sul regime delle convenzioni, ma la Corte esclude che consenta di includere implicitamente i ticket nel budget pubblico in assenza di previsione espressa.

• art. 8 l. 549/1995

  Richiamato dalla ricorrente; la Corte non ne ricava un criterio interpretativo idoneo a far concorrere automaticamente i ticket al tetto di spesa rimborsabile.

• art. 8 l. 449/1997

  Richiamato dalla ricorrente; la Corte ribadisce che il tetto massimo riguarda la spesa pubblica e non anche le somme corrisposte dai privati, salvo patto espresso.

• art. 1337 c.c.

  Citato nel primo motivo; non viene valorizzato dalla Corte, che decide la questione in termini di interpretazione della convenzione e di mancanza di una clausola espressa.

• art. 1362 c.c.

  La Corte afferma che l’interpretazione del contratto deve muovere dal testo e dalla volontà comune espressa nella convenzione; il silenzio non consente di introdurre per via ermeneutica un criterio non previsto.

• art. 1363 c.c.

  Richiamato per sostenere una lettura sistematica della convenzione; la Corte lo esclude quale base per aggiungere implicitamente il computo dei ticket nel budget.

• art. 1371 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la soluzione più favorevole all’interesse generale; la Corte non lo ritiene idoneo a superare l’assenza di una previsione espressa e la ratio del tetto di spesa pubblica.

• art. 4 l. 2248 del 1865

  Richiamato con il quarto motivo in relazione al ruolo dell’organo ispettivo; la Corte esclude che la clausola sulla Commissione attribuisca a quest’ultima il potere di decidere la regola sul computo del budget.

• art. 5 l. 2248 del 1865

  Richiamato con il quarto motivo; la Corte non vi ravvisa una base per attribuire efficacia vincolante alla determinazione della commissione sul problema interpretativo controverso.

• art. 1349 c.c.

  La Corte afferma che la clausola non può essere letta come rimessione a terzo della determinazione di un elemento contrattuale; comunque, la decisione del terzo è di regola impugnabile salvo che sia rimessa al suo arbitrio.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Richiamato nel dispositivo per dare atto dei presupposti del versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato da parte del ricorrente soccombente.

• art. 1, comma 17, l. n. 228 del 2012

  Richiamato nel dispositivo in connessione con l’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato.

Massime di principio

• Se una convenzione di rimborso sanitario prevede un tetto massimo di spesa a carico dell’ente pubblico, tale tetto si riferisce al solo esborso pubblico, salvo che le parti abbiano stabilito espressamente il diverso criterio di computo.
• Il silenzio del contratto non consente, in via interpretativa, di includere nel budget pubblico le somme corrisposte direttamente dai privati utenti del servizio, quando ciò non risulti espressamente pattuito.
• Il principio di contenimento della spesa pubblica non può essere esteso fino a incidere sulle quote private dovute dagli assistiti, poiché il limite massimo ha funzione di delimitare la sola spesa della pubblica amministrazione.
• La clausola che attribuisce a una commissione ispettiva il compito di verificare la corretta erogazione delle prestazioni non implica, di per sé, la rimessione a tale organo della soluzione di questioni interpretative sul contenuto economico del contratto.
• La rimessione a terzo ex art. 1349 c.c. richiede una chiara volontà negoziale di devolvere al terzo la determinazione dell’elemento contrattuale; non può presumersi dalla sola previsione di controlli o verifiche tecniche.

Come è indicizzato