Tribunale, Sentenza T-850/19

Aiuti di Stato greci nel settore agricolo dopo gli incendi del 2007

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto dalla Repubblica ellenica ai sensi dell’articolo 263 TFUE avverso la decisione della Commissione che, per il solo settore agricolo, ha qualificato come aiuti di Stato incompatibili e illegittimi alcuni regimi di abbuoni di interesse e garanzie pubbliche concessi in relazione agli incendi del 2007, ordinandone il recupero.

Fatti e procedimento amministrativo

Nel luglio e nell’agosto 2007 una serie di incendi devastò diverse aree della Grecia, tra cui Magnesia, Skiathos, Cefalonia, Acaia, Peloponneso, Messenia, Elidia, Arcadia, Laconia ed Eubea. Le autorità greche adottarono misure a favore degli operatori stabiliti nelle entità territoriali colpite, poi individuate nella decisione ministeriale n. 36579/B.1666/27.8.2007, modificata successivamente.

Nel 2014 la Commissione ricevette una denuncia relativa ad aiuti concessi alla Sogia Ellas AE e alle sue controllate, attive nella trasformazione di prodotti agricoli. Dopo richieste di informazioni e un procedimento di indagine formale avviato nel 2016, la Commissione adottò il 7 ottobre 2019 la decisione impugnata, conclusa con la qualificazione delle misure come aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e con l’ordine di recupero nei confronti dei beneficiari, salvo le eccezioni previste.

Normativa rilevante

La sentenza si fonda in particolare su:

• articolo 263 TFUE, base del ricorso;
• articoli 107 e 108 TFUE, in particolare l’articolo 107, paragrafo 1, e l’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), nonché l’articolo 108, paragrafo 2;
• articolo 296 TFUE, in tema di obbligo di motivazione;
• regolamento (UE) 2015/1589, in particolare gli articoli 6, 12, 16 e 17.

Questioni sottoposte al Tribunale

La Grecia contestava la decisione della Commissione sotto tre profili principali:

• inesistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, per difetto di risorse statali, vantaggio, selettività e incidenza sugli scambi;
• compatibilità delle misure con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE, trattandosi di compensazione di danni causati da calamità naturale;
• violazione del principio di tutela del legittimo affidamento, del termine di prescrizione decennale, del principio di buona amministrazione, della certezza del diritto, dei diritti di difesa e della proporzionalità dell’ordine di recupero.

Valutazione del Tribunale sulla sussistenza dell’aiuto di Stato

Il Tribunale ricorda il test classico dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE: intervento imputabile allo Stato o mediante risorse statali, idoneità a incidere sugli scambi, conferimento di un vantaggio selettivo e potenziale falsazione della concorrenza.

Quanto alle risorse statali, il Tribunale osserva che gli abbuoni di interesse erano finanziati da un conto creato dalla legge greca n. 128/1975 e che le garanzie erano concesse senza premio, determinando una rinuncia a risorse pubbliche. La Commissione poteva quindi ritenere che le misure gravassero sul bilancio statale.

Sul vantaggio, il Tribunale afferma che i beneficiari ottennero finanziamenti e garanzie a condizioni che non avrebbero potuto ottenere sul mercato senza l’intervento dello Stato. Respinge l’argomento greco secondo cui la crisi o la finalità sociale delle misure escluderebbero il vantaggio: la nozione di condizioni normali di mercato riguarda la possibilità di ottenere il medesimo vantaggio sul mercato, non la normalità del mercato in senso macroeconomico.

Quanto alla selettività, il Tribunale sottolinea che i vantaggi erano limitati alle imprese situate in determinate aree sinistrate, quindi territorialmente selettivi rispetto al quadro di riferimento nazionale. L’obiettivo compensativo o riparatorio non basta a trasformare la misura in misura generale; altrimenti si svuoterebbe di contenuto l’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE.

Quanto agli scambi e alla concorrenza, il Tribunale ribadisce che non è richiesta la prova di un’incidenza effettiva, essendo sufficiente l’idoneità della misura a incidere sugli scambi e a falsare la concorrenza. Poiché le imprese beneficiarie operavano in mercati competitivi, anche a livello agricolo e forestale, la Commissione poteva ritenere soddisfatto tale criterio.

Esclusione della deroga per calamità naturale ex articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE

La Grecia sosteneva che gli incendi avevano causato danni diretti a tutte le imprese delle zone colpite e che la Commissione avrebbe dovuto riconoscere la compatibilità delle misure. Il Tribunale ricorda però che la deroga deve essere interpretata restrittivamente e che solo gli svantaggi direttamente causati da calamità naturali possono essere compensati.

Anche per un regime di aiuti, sono necessari due requisiti:

• un nesso diretto tra il danno causato dalla calamità naturale e l’aiuto;
• una valutazione quanto più precisa possibile dei danni subiti.

Nel caso concreto, il regime si limitava a richiamare la localizzazione delle imprese nelle aree colpite, senza una metodologia idonea a verificare la corrispondenza tra danni effettivi e importi concessi. Inoltre, la stessa Grecia ha ammesso che talune imprese situate nei comuni interessati avrebbero potuto beneficiare delle misure pur senza aver subito danni diretti. La Commissione poteva dunque escludere l’applicazione della deroga, anche per il rischio di sovracompensazione.

Motivazione della decisione e dedotti errori di fatto

Il Tribunale respinge anche le censure di difetto di motivazione ed errore di fatto. Rileva che, letti nel loro contesto, i considerando della decisione impugnata spiegano in modo sufficientemente chiaro perché la Commissione abbia ritenuto irrilevante, ai fini dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la situazione eccezionale degli incendi e perché abbia escluso l’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE.

La motivazione era inoltre sufficiente quanto alle garanzie statali, alla mancata prova di un’esclusione sistematica delle imprese in difficoltà e all’assenza di una metodologia di calcolo del danno. Le critiche rivolte alla fondatezza della decisione non possono essere trasferite sul piano del vizio di motivazione.

Prescrizione, buona amministrazione, certezza del diritto e diritti di difesa

Sul termine di prescrizione dell’articolo 17 del regolamento 2015/1589, il Tribunale osserva che il termine decennale decorre dalla concessione effettiva dell’aiuto e non dall’adozione del regime. Nel caso di specie, la Commissione aveva inviato il 25 luglio 2014 una richiesta di informazioni che ha interrotto la prescrizione, sicché alla data della decisione impugnata il potere di recupero non era prescritto.

Quanto alla durata del procedimento, il Tribunale esclude una violazione del principio di buona amministrazione, rilevando che la lentezza complessiva dipendeva in larga misura dal fatto che i regimi non erano stati notificati e che la Commissione aveva agito con tempestività dopo la denuncia del 2014.

La censura relativa alla pubblicazione dell’invito a presentare osservazioni è respinta perché l’avviso in Gazzetta ufficiale, letto insieme alla sintesi, rendeva chiaro che l’indagine non riguardava solo Sogia Ellas ma anche altri possibili beneficiari del settore agricolo e forestale. Non vi è quindi violazione della certezza del diritto né dei diritti di difesa.

Legittimo affidamento e ordine di recupero

Il Tribunale ricorda che il legittimo affidamento richiede rassicurazioni precise, incondizionate e concordanti provenienti da fonti autorizzate dell’Unione. Le dichiarazioni invocate dalla Grecia, incentrate sull’eccezionalità degli incendi e sulla necessità di utilizzare tutti i mezzi disponibili, non costituivano tali assicurazioni.

Inoltre, uno Stato membro non può invocare il proprio comportamento illegittimo per sottrarsi al recupero di un aiuto concesso in violazione delle regole procedurali. L’ordine di recupero è la conseguenza naturale della dichiarazione di incompatibilità e, in linea di principio, non è sproporzionato, poiché mira a ripristinare la situazione precedente e a eliminare il vantaggio concorrenziale del beneficiario.

Esito del giudizio

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna la Repubblica ellenica alle spese. La decisione della Commissione resta quindi valida, compreso l’ordine di recupero degli aiuti nel settore agricolo.