Tribunale, Sentenza T-717/20

Appalto pubblico EuroHPC per il supercomputer Leonardo: rigetto dell’offerta Lenovo e legittimità dei criteri di valutazione

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da Lenovo Global Technology Belgium BV contro la decisione di EuroHPC che ha respinto la sua offerta per il lotto 3 della gara SMART 2019/1084 e ha aggiudicato il contratto ad altro offerente. Il contenzioso concerne la valutazione di offerte in un appalto per l’acquisizione, consegna, installazione e manutenzione del supercomputer Leonardo, con particolare rilievo ai principi di parità di trattamento, trasparenza, buona amministrazione e al sindacato sull’errore manifesto.

Fatti e procedimento di gara

EuroHPC, istituito dal regolamento (UE) 2018/1488, ha indetto una gara per tre supercomputer, tra cui il Leonardo Supercomputer da ospitare a Bologna presso Cineca. Il contratto doveva essere aggiudicato sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo secondo un approccio di "total cost of ownership", includendo costi di investimento e costi di esercizio legati al consumo energetico e alle infrastrutture necessarie.

Alla fase finale sono giunti tre operatori: la ricorrente, A e B. I punteggi finali hanno collocato A al primo posto, B al secondo e Lenovo al terzo. Dopo l’aggiudicazione ad A, Lenovo ha chiesto chiarimenti e documentazione ulteriore, quindi ha proposto ricorso per annullamento.

Domande e motivi di ricorso

Lenovo articolava quattro motivi principali:

• violazione dei principi di parità di trattamento e trasparenza per mancata esclusione di A, che avrebbe presentato un’offerta non conforme;
• errore manifesto di valutazione e violazione della buona amministrazione sul criterio 2, "Cost performance analysis";
• illegittimità e cattiva applicazione del criterio 4, "EU Added Value";
• violazione della parità di trattamento, dell’obbligo di motivazione e errore manifesto sul subcriterio 1.3, "Security of the supply chain".

EuroHPC e la Commissione chiedevano il rigetto del ricorso.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 160, paragrafo 1, del regolamento finanziario 2018/1046, secondo cui gli appalti finanziati dal bilancio UE devono rispettare trasparenza, proporzionalità, parità di trattamento e non discriminazione;
• l’articolo 166, paragrafo 2, del medesimo regolamento, che impone di indicare nella documentazione di gara i criteri di esclusione, selezione e aggiudicazione;
• l’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali, sul diritto a un trattamento imparziale e diligente degli affari;
• l’articolo 310, paragrafo 5, TFUE e l’articolo 3 del regolamento finanziario, in tema di sana gestione finanziaria;
• l’articolo 179 TFUE e il regolamento (UE) 2018/1488, relativi alla promozione delle basi scientifiche e tecnologiche dell’Unione e dell’ecosistema HPC europeo.

Principi giurisprudenziali applicati

Il Tribunale ribadisce che, in materia di appalti pubblici, la stazione appaltante dispone di un ampio margine di valutazione nella scelta e nella ponderazione dei criteri e nella valutazione delle offerte. Il controllo giurisdizionale è quindi limitato a:

• verifica della correttezza dei fatti;
• rispetto delle regole procedurali;
• assenza di errore manifesto di valutazione;
• assenza di sviamento di potere;
• sufficienza della motivazione.

Il ricorrente, per ottenere l’annullamento, deve fornire elementi idonei a rendere implausibile la valutazione contestata.

Primo motivo: parità di trattamento e trasparenza rispetto all’offerta di A

Lenovo sosteneva che A avrebbe dovuto essere esclusa perché avrebbe inserito una clausola di cambio reciproco e non avrebbe indicato un prezzo fisso per alcune componenti. Allegava inoltre che A non avrebbe risposto correttamente a 43 requisiti tecnici trascritti manualmente.

Il Tribunale respinge entrambe le censure. Osserva che la documentazione di gara imponeva offerte ferme e a prezzo fisso in euro, e che l’offerta finanziaria di A era effettivamente espressa in prezzi fissi, senza clausole di revisione. La menzione, nella proposta tecnica, di una possibile clausola di cambio era solo una suggerimento relativo al subcriterio sulla sicurezza della catena di approvvigionamento, non parte dell’offerta economica e comunque espressamente non accolta dalla commissione.

Quanto ai 43 requisiti tecnici, il Tribunale ritiene che lo scambio di email invocato dalla ricorrente non contenga alcuna ammissione di non conformità dell’offerta di A e che Lenovo non abbia fornito prove specifiche della presunta irregolarità. Le sue affermazioni risultano speculative.

Secondo motivo: criterio 2, "Cost performance analysis"

Lenovo contestava il calcolo del punteggio relativo alle prestazioni e ai costi, deducendo un errore nel valore minimo HPCG usato nella normalizzazione, l’uso di valori tecnici incongruenti da parte di A e la mancata richiesta di chiarimenti da parte di EuroHPC.

Il Tribunale riconosce che EuroHPC aveva effettivamente utilizzato un valore minimo HPCG errato, pari a 2.500 TF/s invece di 2.700 TF/s. Tuttavia, ritiene che l’errore avesse un impatto del tutto marginale sulla graduatoria e sui punteggi finali: anche con il valore corretto, la posizione relativa delle offerte non sarebbe cambiata in modo significativo, e il punteggio di Lenovo sarebbe salito solo da 36,09 a 36,71 su 45.

Le ulteriori contestazioni sui valori HPL e HPCG di A sono considerate mere congetture non supportate da prova. Il Tribunale osserva inoltre che la performance di un supercomputer dipende da molteplici fattori e non è deducibile in modo semplice da informazioni frammentarie su singoli componenti. Ne consegue che non vi era base per ritenere che EuroHPC dovesse dubitare dell’offerta di A o chiedere chiarimenti supplementari.

Terzo motivo: legittimità del criterio 4, "EU Added Value"

Lenovo contestava anzitutto l’illegittimità del criterio, sostenendo che fosse estraneo all’oggetto del contratto, discriminatorio e contrario alla sana gestione finanziaria, nonché in conflitto con le regole WTO richiamate nella gara. Sosteneva poi che EuroHPC avesse alterato il criterio in corso di procedura e che la sua applicazione avesse favorito indebitamente A.

Il Tribunale respinge la censura di illegittimità. Rileva che il criterio mirava a valutare il contributo del tenderer allo sviluppo di un ecosistema europeo exascale, obiettivo coerente con il regolamento 2018/1488 e con l’articolo 179 TFUE. Il criterio era dunque collegato all’oggetto dell’appalto, che non si limitava all’acquisto di un supercomputer, ma mirava anche al rafforzamento dell’ecosistema europeo HPC.

Il Tribunale aggiunge che il criterio era chiaramente indicato nei documenti di gara, non attribuiva un potere illimitato alla stazione appaltante e non discriminava in modo ingiustificato gli operatori non europei. La modifica terminologica da "EU Added Value" a "EU Added Value and Collaboration" è considerata un chiarimento formale e non una modifica sostanziale del criterio. Quanto al richiamo agli accordi WTO, il Tribunale ricorda che, in linea di principio, tali accordi non fungono da parametro diretto di legittimità degli atti dell’Unione, e la ricorrente non ha fornito ragioni per discostarsi da tale principio.

Terzo motivo, seconda parte: applicazione del criterio 4 e differenze di punteggio

Lenovo contestava poi l’attribuzione dei punteggi nei tre subcriteri del criterio 4, sostenendo che le offerte fossero sostanzialmente analoghe.

Il Tribunale ritiene invece plausibili le valutazioni di EuroHPC. In particolare:

• per il subcriterio relativo al rafforzamento della supply chain digitale nell’Unione, A aveva descritto con maggiore chiarezza capacità e collaborazioni europee, mentre l’offerta di Lenovo risultava più generica;
• per il subcriterio sull’integrazione di tecnologie europee e risultati di R&S finanziati dall’UE, A aveva presentato un piano più articolato e coerente;
• per il subcriterio sulla collaborazione con l’hosting consortium, A aveva previsto un impegno in full-time equivalents superiore a quello di Lenovo.

La ricorrente non ha prodotto elementi sufficienti a rendere implausibile la valutazione della commissione. Non vi è dunque né errore manifesto né violazione della parità di trattamento.

Quarto motivo: sicurezza della catena di approvvigionamento

Il quarto motivo riguardava il subcriterio 1.3, "Security of the supply chain", nell’ambito del criterio 1, "Technical value of the system design".

Lenovo lamentava che A fosse stata valutata più favorevolmente pur presentando una situazione comparabile, contestava il giudizio negativo sulle proprie strategie di mitigazione e sosteneva che EuroHPC non avesse motivato adeguatamente il punteggio.

Il Tribunale ritiene che le offerte non fossero comparabili: A prevedeva l’assemblaggio interamente in UE, con una catena logistico-produttiva meno dispersa, mentre Lenovo prevedeva fabbriche in più aree geografiche, anche extra-UE. EuroHPC poteva quindi attribuire punteggi diversi sulla base dei diversi livelli di rischio logistico e di approvvigionamento.

Quanto all’errore manifesto, il Tribunale osserva che Lenovo non ha dimostrato che la valutazione negativa del rischio di indisponibilità di risorse del fornitore, o della dipendenza da supplier X, fosse infondata. Le soluzioni alternative indicate dalla ricorrente sono state considerate ipotetiche e poco dettagliate.

Sulla motivazione, il Tribunale ritiene sufficiente la spiegazione fornita da EuroHPC, secondo cui le alternative proposte non erano convincenti per i componenti critici CPU e GPU, perché avrebbero potuto alterare sensibilmente prestazioni e consumi. L’insoddisfazione della ricorrente attiene al merito della valutazione, non a un difetto di motivazione.

Decisione e conseguenze processuali

Poiché nessuno dei quattro motivi è stato accolto, il Tribunale respinge integralmente il ricorso. Condanna Lenovo a sopportare le proprie spese e a rimborsare quelle di EuroHPC; la Commissione, interveniente, sopporta le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia conferma che, negli appalti pubblici dell’Unione:

• il controllo del giudice sulle valutazioni tecniche della stazione appaltante è limitato all’errore manifesto;
• un criterio di aggiudicazione può includere elementi non strettamente economici se è collegato all’oggetto dell’appalto, è trasparente e non discriminatorio;
• la mera contestazione della plausibilità tecnica di un’offerta non basta senza prova concreta;
• l’errore di calcolo è irrilevante se non incide in modo apprezzabile sulla graduatoria finale;
• la motivazione non richiede una scomposizione analitica di tutti i dettagli dell’offerta valutata.