Sentenza n. 166/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR Abruzzo che aveva respinto il ricorso contro il diniego della prosecuzione in forma autonoma della gestione del servizio idrico integrato. Ha dedotto, anzitutto, l'erronea interpretazione dell'art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006, sostenendo che il richiamo all'abrogato art. 148, comma 5, dovesse riferirsi alla formulazione originaria della disposizione, vigente quando la gestione autonoma era stata istituita, e non alla versione introdotta nel 2008, che richiedeva il previo consenso dell'Autorità d'ambito e la gestione dell'intero servizio idrico integrato. In subordine, ha sostenuto che il consenso dell'Autorità d'ambito si sarebbe formato per silentium, in ragione della prolungata inerzia dell'ente rispetto alle comunicazioni comunali sull'intenzione di mantenere la gestione autonoma. Il Comune ha inoltre censurato il diniego relativo alla diversa ipotesi di salvaguardia prevista dall'art. 147, comma 2-bis, lett. b), contestando l'accertata carenza di autorizzazioni, il mancato rispetto dei criteri ARERA, la mancata installazione di contatori, la tariffazione forfettaria, la non valutabilità dell'acqua prelevata e le perdite idriche. Ha dedotto che l'adesione allo schema di convergenza ARERA, l'assenza di procedure di infrazione europea e la successiva installazione dei contatori dimostrassero l'efficienza della gestione. Ha anche prodotto documentazione in appello, sostenendone l'ammissibilità ai sensi dell'art. 104, comma 2, c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha affermato che, ai fini della deroga al principio di unicità della gestione prevista dall'art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006, il rinvio all'art. 148, comma 5, deve essere riferito alla formulazione della disposizione risultante dalla novella del 2008, non a quella originaria. Pertanto, la gestione autonoma dei Comuni montani con popolazione fino a 1.000 abitanti richiede, oltre alla gestione dell'intero servizio idrico integrato, il previo consenso dell'Autorità d'ambito. La preesistenza della gestione comunale non consente di eludere tale requisito sopravvenuto, poiché diversamente la modifica normativa del 2008 sarebbe priva di concreta applicazione. Il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 65/2019 è stato ritenuto non decisivo: quella pronuncia escludeva soltanto l'applicazione retroattiva del requisito del consenso alle gestioni avviate prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 152/2006, senza affermare la permanente irrilevanza delle modifiche normative successive. Il consenso non poteva inoltre formarsi per silentium, poiché l'adesione alla gestione accentrata è obbligatoria, le deroghe sono tassative e il silenzio-assenso non opera in materia ambientale ai sensi dell'art. 20, comma 4, l. n. 241/1990. Quanto alla lett. b) dell'art. 147, comma 2-bis, il Collegio ha ribadito che le condizioni richieste — approvvigionamento da fonti qualitativamente pregiate, localizzazione delle sorgenti in aree protette o paesaggisticamente tutelate, utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico — devono sussistere congiuntamente. La gestione non è stata ritenuta efficiente, in particolare per le perdite idriche, la non valutabilità dell'acqua prelevata, la mancata installazione di una quota significativa dei contatori e la conseguente applicazione di tariffe forfettarie. Non sono stati ritenuti decisivi né l'adesione allo schema di convergenza ARERA, né l'assenza di procedure di infrazione europea, né il carattere diffuso delle inefficienze sul territorio nazionale. La produzione documentale in appello è stata ritenuta, comunque, priva di rilevanza dirimente. Le spese del grado di appello sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 147 d.lgs. n. 152/2006

  Sono fatte salve: a) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma nei comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti già istituite ai sensi del comma 5 dell'articolo 148; b) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti, nei comuni che presentano contestualmente le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici [...] utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico.

  La gestione unica e accentrata costituisce la regola, mentre la gestione autonoma è un'eccezione tassativa. Il rinvio all'art. 148, comma 5, va inteso con riferimento alla formulazione modificata nel 2008; le condizioni della lett. b) devono sussistere congiuntamente.

• art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152/2006, nel testo modificato dal d.lgs. n. 4/2008

  L'adesione alla gestione unica del servizio idrico integrato è facoltativa per i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti inclusi nel territorio delle comunità montane, a condizione che gestiscano l'intero servizio idrico integrato, e previo consenso della Autorità d'ambito competente.

  Il previo consenso dell'Autorità d'ambito è requisito necessario per la deroga all'adesione alla gestione unica, anche ai fini dell'applicazione dell'art. 147, comma 2-bis, lett. a).

• art. 149-bis, comma 1, d.lgs. n. 152/2006

  Nel rispetto [...] del principio di unicità della gestione per ciascun ambito territoriale ottimale, delibera la forma di gestione [...] provvedendo, conseguentemente, all'affidamento del servizio.

  Esprime il principio generale di unicità della gestione del servizio idrico integrato per ciascun ambito territoriale ottimale.

• art. 20, comma 4, l. n. 241/1990

  La disciplina del silenzio assenso [...] non si applica agli atti e procedimenti riguardanti [...] la materia ambientale.

  L'inerzia dell'Autorità d'ambito non può produrre un consenso tacito alla gestione autonoma del servizio idrico.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Il Comune ne ha invocato l'applicazione per giustificare la produzione documentale in appello; il Collegio ha ritenuto la documentazione comunque priva di rilevanza dirimente, a prescindere dalla sua ammissibilità.

• art. 5 d.lgs. n. 201/2022

  È richiamato quale ulteriore conferma della tendenza normativa verso l'unicità della gestione dei servizi pubblici locali.

Massime di principio

• Nel servizio idrico integrato, la gestione unica e accentrata nell'ambito territoriale ottimale costituisce la regola, mentre la gestione comunale autonoma è una deroga di stretta interpretazione e può essere mantenuta soltanto nei casi e alle condizioni tassativamente previsti dalla legge.
• Il rinvio dell'art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006 all'art. 148, comma 5, deve essere riferito alla formulazione di quest'ultima disposizione vigente dopo la novella del 2008; pertanto, la deroga alla gestione unica per i Comuni montani con popolazione fino a 1.000 abitanti richiede sia la gestione dell'intero servizio idrico integrato sia il previo consenso dell'Autorità d'ambito.
• La prolungata inerzia dell'Autorità d'ambito non può integrare per silentium il consenso alla gestione autonoma del servizio idrico, poiché l'adesione alla gestione accentrata è obbligatoria, le deroghe sono tassative e il silenzio-assenso non opera nei procedimenti concernenti la materia ambientale.
• Per la salvaguardia delle gestioni autonome ai sensi dell'art. 147, comma 2-bis, lett. b), i requisiti dell'approvvigionamento da fonti qualitativamente pregiate, della localizzazione delle sorgenti in aree protette o paesaggisticamente tutelate, dell'utilizzo efficiente della risorsa e della tutela del corpo idrico devono sussistere congiuntamente.
• La gestione autonoma non può essere qualificata efficiente quando risultino perdite idriche rilevanti, non sia valutabile l'acqua prelevata, manchi una significativa quota dei contatori e siano applicate tariffe forfettarie non parametrate ai consumi effettivi; non sono decisive, in senso contrario, né l'adesione a uno schema di convergenza regolatoria né l'assenza di procedure di infrazione europea.

Come è indicizzato