Corte di giustizia, Sentenza C-465/18

Libertà di stabilimento e prelazione dei dipendenti nella cessione di una farmacia comunale mediante gara

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato italiano in materia di cessione di una farmacia comunale tramite procedura di gara. La questione centrale è la compatibilità con l’articolo 49 TFUE del diritto di prelazione attribuito dalla normativa italiana ai farmacisti dipendenti della farmacia ceduta.

Fatti e procedimento principale

Il Comune di Bernareggio aveva bandito una gara per la vendita di una farmacia comunale, prevedendo l’aggiudicazione al miglior offerente economico. L’offerta di AV e BU era risultata la più vantaggiosa, ma l’aggiudicazione finale era stata attribuita a CT, farmacista dipendente dell’ente comunale di gestione delle farmacie di Vimercate, in forza del diritto di prelazione previsto dall’articolo 12, comma 2, della legge n. 362/1991.

AV e BU avevano impugnato la decisione sostenendo che la prelazione fosse contraria ai principi di concorrenza, parità di trattamento e libertà di stabilimento. Il Consiglio di Stato ha rilevato che la disciplina nazionale attribuisce ai dipendenti un vantaggio preferenziale che, a suo avviso, non era giustificato, anche perché la continuità del rapporto di lavoro era già tutelata dall’articolo 2112 del codice civile, che traspone la direttiva 2001/23/CE.

Normativa nazionale richiamata

La Corte prende in esame, in particolare:

• l’articolo 12 della legge n. 475/1968, sul trasferimento della titolarità delle farmacie;
• gli articoli 4, 7 e 12 della legge n. 362/1991, che disciplinano il conferimento delle sedi farmaceutiche e la prelazione dei dipendenti della farmacia comunale;
• l’articolo 2112 c.c., relativo al trasferimento d’azienda e alla continuità dei rapporti di lavoro.

Disposizioni dell’Unione ritenute pertinenti

La Corte chiarisce in via preliminare che, nel caso di acquisto di una farmacia quale stabile organizzazione per l’esercizio di un’attività economica, la disposizione pertinente è l’articolo 49 TFUE. Non sono invece applicabili:

• l’articolo 45 TFUE, perché non concerne la libera circolazione dei lavoratori nel caso di specie;
• l’articolo 56 TFUE, perché la fattispecie non riguarda la libera prestazione di servizi;
• l’articolo 106 TFUE, mancando elementi relativi a imprese pubbliche o a diritti speciali o esclusivi;
• gli articoli 15 e 16 della Carta, che devono essere letti nei limiti fissati dai Trattati ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 2, della Carta.

Ricevibilità del rinvio

Benché la controversia fosse formalmente interna all’Italia, la Corte considera la domanda ricevibile. Il giudice del rinvio aveva indicato elementi idonei a rivelare un potenziale interesse transfrontaliero: la gara era aperta, almeno in astratto, a cittadini dell’Unione in possesso dei requisiti professionali, e la disciplina italiana sul riconoscimento delle qualifiche professionali dei farmacisti era rilevante nel contesto.

Ragionamento della Corte sulla restrizione alla libertà di stabilimento

La Corte afferma che il diritto di prelazione incondizionato concesso ai farmacisti dipendenti è idoneo a dissuadere operatori di altri Stati membri dal partecipare alla gara, poiché l’esito favorevole non dipende solo dall’offerta economica migliore: il dipendente può allinearsi a quell’offerta e ottenere comunque la farmacia, anche senza partecipare alla procedura.

Ne deriva una restrizione alla libertà di stabilimento ai sensi dell’articolo 49 TFUE, in quanto il meccanismo altera le condizioni di accesso al mercato e svantaggia potenziali acquirenti esteri o, comunque, altri operatori interessati ad aprire una stabile organizzazione in Italia.

Giustificazione e proporzionalità

La Corte riconosce che l’obiettivo addotto dalla normativa nazionale, ossia una migliore gestione del servizio farmaceutico, può essere collegato alla tutela della salute e quindi, in linea di principio, costituire un motivo legittimo. Tuttavia, il meccanismo di prelazione non supera il vaglio di idoneità e proporzionalità.

In particolare, la Corte osserva che:

• la tutela della continuità del rapporto di lavoro è già assicurata dall’articolo 2112 c.c., in attuazione della direttiva 2001/23/CE;
• la prelazione si fonda su una presunzione assoluta di miglior capacità gestionale dei dipendenti, senza valutazione concreta dell’esperienza effettiva, della qualità del servizio prestato o delle mansioni svolte;
• la valorizzazione dell’esperienza professionale potrebbe essere perseguita con strumenti meno restrittivi, come l’attribuzione di punteggi premiali nella gara;
• il diritto nazionale richiede comunque che l’acquirente sia un farmacista qualificato, iscritto all’albo e in possesso di specifici requisiti professionali, sicché esistono già garanzie di competenza.

Decisione e principio affermato

La Corte conclude che l’articolo 49 TFUE osta a una misura nazionale che concede un diritto di prelazione incondizionato ai farmacisti dipendenti della farmacia comunale in caso di cessione mediante gara. La norma italiana è dunque incompatibile con la libertà di stabilimento perché introduce un vantaggio preferenziale non giustificato e sproporzionato rispetto agli obiettivi dichiarati.

Indicazioni operative per il professionista

La pronuncia è rilevante per le procedure di alienazione di farmacie comunali e, più in generale, per ogni meccanismo di preferenza automatica in gara a favore di categorie di soggetti già operanti nella struttura ceduta. La Corte ribadisce che, quando un obiettivo pubblico può essere perseguito con strumenti meno invasivi della concorrenza, la prelazione incondizionata non è ammissibile.