Sentenza n. 170/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, classificatasi terza in una gara ANAS per lavori di variante e adeguamento di una strada statale e servizi di monitoraggio, ha impugnato l’aggiudicazione alla prima classificata e gli atti presupposti, chiedendo anche l’esclusione della prima e della seconda classificata, la declaratoria di inefficacia del contratto e il subentro. Ha dedotto: l’asserita violazione della disciplina sul subappalto qualificante da parte dell’aggiudicataria; la non equivalenza dei CCNL applicati dalla prima e dalla seconda classificata rispetto a quelli indicati nella lex specialis; l’incompletezza della documentazione resa in sede di soccorso istruttorio; la mancanza di una valida iscrizione alla White List di una consorziata; l’erroneità dei punteggi attribuiti alla propria offerta tecnica nei sub-criteri B.2.1, relativo alla mitigazione degli impatti, e B.5.2, relativo all’esperienza specifica; l’incompetenza funzionale del dirigente che aveva respinto l’istanza di autotutela; l’illegittima composizione e sostituzione di componenti della commissione giudicatrice; la mancata osservanza della procedura bifasica di attribuzione dei coefficienti. La ricorrente ha poi rinunciato al terzo e al quinto motivo. In particolare, per il sub-criterio B.2.1 ha lamentato che, pur avendo offerto quantità maggiori di barriere antirumore, usura fonoassorbente, dissuasori e attraversamenti faunistici rispetto alle concorrenti, avesse ricevuto punteggi inferiori senza una motivazione adeguata e coerente con la documentazione presentata.

La decisione

Il ricorso è stato accolto limitatamente alla censura relativa al sub-criterio B.2.1, con annullamento dell’aggiudicazione e restituzione degli atti ad ANAS affinché la commissione rivaluti i punteggi relativi ai sotto-criteri B.2.1.c “Rumore” e B.2.1.d “Fauna”. Il TAR ha ritenuto inammissibile il nono motivo, relativo alla composizione iniziale della commissione, perché il vizio era stato sanato in corso di gara mediante la sostituzione di un commissario con un componente appartenente alla Direzione Tecnica e perché l’annullamento non avrebbe procurato un’utilità concreta alla ricorrente. Il decimo motivo è stato respinto: il requisito della medesimezza delle funzioni del commissario subentrante non implica necessariamente l’appartenenza alla stessa Direzione; inoltre, la sostituzione non impone la rinnovazione delle operazioni già compiute e il commissario subentrante aveva fatto proprie le valutazioni precedenti mediante la conferma collegiale dei punteggi. L’undicesimo motivo è stato dichiarato inammissibile e comunque infondato: la tabella contenente la media dei coefficienti dimostrava il rispetto della scansione bifasica prevista dal disciplinare, che non imponeva la verbalizzazione dei singoli coefficienti. Il primo motivo sul subappalto qualificante è stato respinto, poiché al momento del bando era ancora vigente l’art. 12, comma 2, d.l. 47/2014; le categorie OS9 e OS19 non rientravano tra quelle a qualificazione obbligatoria e il DGUE dell’aggiudicataria non era equivoco. I motivi secondo e quarto sui CCNL sono stati respinti. La verifica dell’equivalenza delle tutele costituisce una valutazione tecnico-discrezionale globale e non atomistica; le censure della ricorrente erano inoltre contraddittorie rispetto alla posizione assunta in sede di gara e, nel merito, non dimostravano una manifesta irragionevolezza o un travisamento della valutazione della stazione appaltante. Il settimo motivo, relativo all’esperienza specifica, è stato respinto: la documentazione non dimostrava adeguatamente il valore e la riconducibilità delle lavorazioni dichiarate alle categorie rilevanti, né evidenziava errori macroscopici nella valutazione tecnica. L’ottavo motivo è stato assorbito. Il TAR ha ritenuto invece fondato il sesto motivo: la motivazione dei punteggi per rumore e fauna era sostanzialmente omogenea per offerte che avevano ricevuto punteggi significativamente diversi; la motivazione integrativa contenuta nella nota successiva di ANAS costituiva una non ammissibile integrazione postuma e risultava in parte contraddittoria con i verbali della commissione. La notevole superiorità quantitativa dell’offerta della ricorrente, la presenza di elaborati grafici e la ristrettezza dei distacchi in graduatoria imponevano un onere motivazionale rafforzato. Non è stata dichiarata l’inefficacia del contratto, non essendone certa la sottoscrizione. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 36, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Richiamato per la proposta della commissione giudicatrice nell’ambito della procedura di gara.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello cautelare ai soli fini della sollecita definizione del giudizio.

• art. 3, comma 8, Regolamento ANAS per la nomina delle Commissioni giudicatrici

  tre componenti, nelle commissioni formate da cinque membri, devono essere nominati nell’ambito della Direzione di riferimento del committente

  La violazione iniziale del requisito numerico è stata ritenuta sanata dalla sostituzione di un commissario con un componente della Direzione Tecnica.

• art. 3.12, Regolamento ANAS per la nomina delle Commissioni giudicatrici

  il soggetto subentrante deve avere le medesime qualità e svolgere le medesime funzioni di quello sostituito

  La medesimezza delle funzioni non coincide necessariamente con l’appartenenza alla stessa Direzione; la sostituzione non impone la rinnovazione delle operazioni già svolte.

• art. 93, comma 6, d.lgs. 36/2023

  Richiamato in materia di sostituzione dei componenti della commissione giudicatrice.

• art. 18.2 del Disciplinare di gara

  la Commissione procederà con l’attribuzione discrezionale di un coefficiente [...] da parte di ciascun commissario [...] successivamente sarà calcolata la media dei coefficienti attribuiti

  Il disciplinare imponeva l’attribuzione individuale e il successivo calcolo della media, ma non la verbalizzazione dei singoli coefficienti.

• art. 12, comma 2, d.l. 47/2014

  l'affidatario, in possesso della qualificazione nella categoria [...] prevalente può [...] eseguire direttamente tutte le lavorazioni [...] anche se non è in possesso delle relative qualificazioni, oppure subappaltare dette lavorazioni

  La disposizione era vigente alla pubblicazione del bando e consentiva, per le categorie scorporabili non a qualificazione obbligatoria, l’esecuzione diretta anche senza specifica qualificazione o il subappalto.

• art. 226, comma 3-bis, d.lgs. 36/2023

  La modifica introdotta dal correttivo ha abrogato l’art. 12, comma 2, d.l. 47/2014 solo dalla data di entrata in vigore della modifica, confermandone la precedente vigenza.

• art. 11, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Impone la verifica dell’equivalenza delle tutele del diverso CCNL applicato dall’operatore economico.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Il TAR lo ha ritenuto inconferente, poiché le concorrenti non avevano offerto un costo del personale inferiore al minimo indicato per la gara.

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  Richiamato per la riserva di separata azione risarcitoria per equivalente.

• artt. 121, 122 e 124 c.p.a.

  Richiamati dalla ricorrente per la declaratoria di inefficacia del contratto e il subentro, non disposti dal TAR per l’incertezza circa la stipulazione del contratto.

Massime di principio

• Le contestazioni sulla composizione o sulla designazione della commissione giudicatrice, per essere ammissibili e utili, devono indicare anche concreti travisamenti, incongruenze o errori nella valutazione delle offerte; il mero vizio formale non radica un interesse concreto quando l’eventuale riedizione sarebbe affidata alla medesima commissione nella composizione ormai conforme.
• La sostituzione di un componente della commissione giudicatrice non impone, di per sé, la rinnovazione delle operazioni già compiute. Il componente subentrante può recepire e fare proprie le valutazioni precedenti, purché la commissione nella nuova composizione le esamini e le confermi collegialmente, senza manifestare dissenso.
• La valutazione dell’equivalenza delle tutele offerte da un CCNL diverso da quello indicato nella lex specialis è un giudizio globale e sintetico, non atomistico, che deve considerare l’insieme degli istituti retributivi e normativi e può valorizzare compensazioni tra singoli scostamenti. Il sindacato giudiziale è ammesso solo in presenza di manifesta irragionevolezza, travisamento o istruttoria inadeguata.
• Quando le offerte tecniche ricevono punteggi sensibilmente diversi nonostante motivazioni sostanzialmente omogenee, e la differenza in graduatoria è minima, la commissione deve fornire una motivazione rafforzata che renda intelligibile l’iter valutativo e spieghi la diversa valorizzazione delle offerte, soprattutto se l’offerta penalizzata presenta elementi quantitativi significativamente superiori.
• La motivazione del punteggio di una commissione giudicatrice non può essere integrata postumamente da un diverso organo amministrativo attraverso giustificazioni non rinvenibili nei verbali di gara, soprattutto quando tali giustificazioni risultino contraddittorie rispetto alle valutazioni originariamente espresse dalla commissione.
• Alla data di pubblicazione del bando, l’art. 12, comma 2, d.l. 47/2014 disciplinava ancora il subappalto qualificante; pertanto, non tutte le categorie scorporabili richiedevano necessariamente il possesso della relativa qualificazione o l’indicazione del subappalto, ma solo le categorie individuate dalla disposizione come a qualificazione obbligatoria.

Come è indicizzato