Sentenza n. 1360/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato due distinte istanze: una, del 13 febbraio 2020, relativa a 20 posti di Centro Diurno per disabili da realizzare al piano seminterrato; l’altra, dell’8 aprile 2024, relativa alla trasformazione di ulteriori 20 posti di Centro Diurno per adulti non autosufficienti in posti di Centro Diurno per disabili, da realizzare al piano terra dello stesso fabbricato. Con il ricorso introduttivo ha dedotto che l’ASL, con il provvedimento del 21 maggio 2024, avrebbe sovrapposto le due istanze, definendo soltanto la prima e rigettando implicitamente la seconda. Sono stati dedotti violazione dell’art. 97 Cost., dei principi di buona fede e correttezza di cui all’art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990, della libertà di iniziativa economica e della concorrenza, dell’art. 106 TFUE, della DGRC n. 180/2024 e dell’art. 8-bis d.lgs. 502/1992, nonché travisamento, difetto dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, arbitrarietà, sviamento e illogicità. A seguito della misura cautelare, l’ASL ha adottato il 25 novembre 2024 un parere espresso negativo sulla seconda istanza, fondato sulla carenza di fabbisogno nell’area territoriale di riferimento. Con i motivi aggiunti la ricorrente ha contestato tale diniego e gli atti successivi, sostenendo: l’erronea individuazione e quantificazione del fabbisogno; l’utilizzo del Comune o del singolo distretto, anziché di un ambito territoriale più ampio comprendente più distretti contigui; la violazione del DCA n. 83/2019, della DGRC n. 180/2024, della DGRC n. 7301/2001 e degli artt. 8-ter e seguenti d.lgs. 502/1992; la carenza di istruttoria e motivazione; l’erronea qualificazione della rettifica dell’istanza come nuova domanda, con perdita della priorità cronologica; la sovrapposizione tra fabbisogno dell’offerta pubblica e accreditata e domanda privata; la violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, concorrenza e libertà d’impresa.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’ASL, dopo l’ordinanza cautelare di riesame, si era pronunciata espressamente sull’istanza dell’8 aprile 2024. Il relativo diniego è stato impugnato con i motivi aggiunti, sicché non permaneva un’utilità concreta nell’annullamento del precedente rigetto implicito. I motivi aggiunti sono stati invece esaminati nel merito e respinti. Il Collegio ha riconosciuto che la valutazione del fabbisogno assistenziale costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa e programmatoria, soggetto ai principi europei e all’obbligo di un’istruttoria accurata, attualizzata ed effettiva, ma non sindacabile dal giudice in assenza di errori macroscopici, manifesta illogicità o carenze istruttorie evidenti. Nel caso concreto, la documentazione prodotta dall’ASL, inclusa la relazione del 7 novembre 2025 e la deliberazione n. 1007/2025, è stata ritenuta idonea a ricostruire il fabbisogno, il numero dei posti esistenti e autorizzati e i criteri di localizzazione. L’ASL aveva calcolato 71 posti carenti complessivi, applicando il coefficiente previsto dalla programmazione regionale e criteri di riequilibrio territoriale, accessibilità, universalità, equità e appropriatezza. Per il distretto 45, nel quale ricade Caivano, risultavano 35 posti complessivi, a fronte di un fabbisogno di 23, con un’eccedenza di 12 posti; tale eccedenza era stata considerata anche in relazione al fabbisogno del distretto limitrofo 46. Il TAR ha inoltre ritenuto non dimostrato l’asserito errore nel calcolo del fabbisogno: la ricorrente aveva prospettato una diversa ricostruzione numerica, ma non aveva fornito una documentazione puntuale idonea a dimostrare errori macroscopici o illegittimità manifeste. La relazione dell’ASL aveva anche chiarito che la nota regionale invocata dalla ricorrente riguardava le RSA residenziali e non i Centri Diurni semiresidenziali. Le spese sono state compensate in considerazione della reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente con riferimento ai principi di buon andamento e lealtà dell’amministrazione; la sentenza non fonda su tale disposizione una specifica statuizione favorevole alla ricorrente.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Richiamato per i principi di buona fede e correttezza nei rapporti tra amministrazione e privato; le relative censure sono state assorbite nel rigetto dei motivi aggiunti.

• art. 3 l. 241/1990

  Invocato in relazione al difetto di motivazione; il TAR ha ritenuto adeguatamente motivati gli atti successivi, alla luce della documentazione e della relazione istruttoria dell’ASL.

• art. 22 l. 241/1990

  Richiamato quale base dell’istanza di accesso documentale mediante la quale la ricorrente aveva acquisito documentazione amministrativa utilizzata per formulare le censure.

• art. 5 d.lgs. 33/2013

  Richiamato quale base dell’accesso civico esercitato dalla ricorrente; la sentenza non decide autonomamente una controversia in materia di accesso.

• artt. 8-bis, 8-ter e seguenti d.lgs. 502/1992

  La disciplina subordina il rilascio delle autorizzazioni sanitarie alla programmazione e alla verifica del fabbisogno assistenziale; la valutazione concreta del fabbisogno è stata ritenuta espressione di discrezionalità amministrativa, sindacabile solo per vizi macroscopici.

• DCA Campania n. 83/2019

  Richiamato quale fonte della programmazione dell’offerta sociosanitaria e dei criteri di localizzazione; il TAR ha ritenuto pertinente la sua applicazione ai Centri Diurni secondo la ricostruzione dell’ASL.

• DGRC Campania n. 180 del 17 aprile 2024

  Ha costituito il riferimento programmatorio per la quota aggiuntiva di fabbisogno e per il calcolo dei posti carenti; l’ASL ha applicato il relativo coefficiente e i criteri di distribuzione territoriale.

• DGRC Campania n. 7301/2001

  Richiamata dalla ricorrente quale disciplina del procedimento autorizzativo; le relative censure sono state respinte insieme agli altri motivi aggiunti.

• art. 106 TFUE

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di concorrenza e libertà di accesso al mercato sanitario; non è stata ravvisata una compressione illegittima, poiché il diniego è stato fondato sulla programmazione del fabbisogno.

• art. 41 Cost.

  Richiamato a tutela della libertà di iniziativa economica; il TAR ha ritenuto legittima la limitazione derivante dalla verifica programmatoria del fabbisogno, in assenza di errori macroscopici.

• art. 32 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla tutela della salute; non ha determinato una diversa valutazione della legittimità degli atti impugnati.

Massime di principio

• La valutazione del fabbisogno assistenziale cui è subordinato il rilascio dell’autorizzazione sanitaria costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa e programmatoria, sindacabile dal giudice solo in presenza di errori macroscopici, manifesta illogicità, travisamento evidente o carenze istruttorie palesi.
• La discrezionalità nella programmazione sanitaria non è libera da limiti: l’amministrazione deve svolgere un’istruttoria accurata, attualizzata ed effettiva sulla domanda sanitaria e sull’offerta esistente, evitando che il requisito del fabbisogno si traduca in un blocco indefinito dell’accesso di nuovi operatori al mercato.
• La mera prospettazione, da parte del privato, di un diverso calcolo dei posti disponibili e del fabbisogno non dimostra l’illegittimità della valutazione amministrativa se non è accompagnata da documentazione puntuale idonea a evidenziare errori macroscopici o violazioni manifeste.
• Quando, dopo l’impugnazione di un diniego implicito, l’amministrazione adotta un provvedimento espresso sulla medesima istanza, l’impugnazione originaria diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse; il provvedimento espresso deve essere contestato mediante motivi aggiunti.
• La motivazione del diniego fondato sulla carenza di fabbisogno può risultare adeguata quando l’amministrazione espone il quadro normativo applicato, i dati demografici, il numero dei posti esistenti e autorizzati, il fabbisogno residuo e i criteri di distribuzione territoriale, anche mediante una relazione istruttoria richiamata o acquisita agli atti.

Come è indicizzato