Sentenza n. 1192/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il diniego del GSE, deducendo in primo grado violazione degli artt. 24 e 97 Cost., dei principi di legalità, partecipazione, collaborazione e buona fede, del giusto procedimento, nonché eccesso di potere per sviamento, illogicità, irrazionalità, difetto dei presupposti, carenza di istruttoria e motivazione. Era stata inoltre proposta domanda risarcitoria per il danno asseritamente derivante dal ritardo e dal rigetto illegittimo. In appello la società ha censurato il potere di controllo esercitato dal GSE, la motivazione della sentenza e del provvedimento, la richiesta di documentazione ritenuta non prevista dalla normativa applicabile, l’omessa espunzione degli impianti regolari e la necessità di documentare la non sottoposizione degli edifici agli obblighi di integrazione delle fonti rinnovabili, riproponendo la domanda risarcitoria. Il GSE ha eccepito l’inammissibilità di alcuni motivi per novità, genericità e mancata presentazione di una specifica istanza di decurtazione ai sensi dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020. Il Consiglio di Stato ha ritenuto inammissibili o infondati la maggior parte dei motivi: alcune censure erano nuove rispetto al primo grado; altre non criticavano specificamente la motivazione del TAR; ulteriori doglianze erano generiche o apodittiche. È stata invece ritenuta fondata la censura relativa al POD IT001E34406510, inserito nel diniego finale benché, dopo la richiesta di chiarimenti e la presentazione di osservazioni e documenti, non fosse stato contestato nel preavviso di rigetto.

La decisione

L’appello è stato accolto parzialmente e la sentenza del TAR è stata riformata limitatamente al profilo concernente il POD IT001E34406510. Il Consiglio di Stato ha rilevato che il GSE aveva incluso tale POD tra gli elementi posti a fondamento del diniego senza averlo mantenuto tra le contestazioni formulate nel preavviso di rigetto. Pur non essendo necessaria una perfetta identità tra preavviso e provvedimento finale, l’amministrazione non può fondare il diniego su ragioni del tutto nuove e non enucleabili dall’atto endoprocedimentale, quando ciò frustri la funzione partecipativa del preavviso. Il GSE non ha inoltre dimostrato che, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso. Gli altri motivi sono stati dichiarati inammissibili o infondati: il primo e il quarto introducevano censure nuove o non sufficientemente specifiche; il secondo era inammissibile anche per mancata prova della presentazione dell’istanza di decurtazione e per mancata critica alla motivazione del TAR; il terzo era fondato solo in relazione al POD sopra indicato, mentre per il resto risultava generico o non adeguatamente argomentato; il quinto non contestava puntualmente la motivazione del TAR sull’autoresponsabilità del richiedente e sull’onere di provare i requisiti per accedere agli incentivi. È stata respinta la domanda risarcitoria, perché il ricorso introduttivo non aveva allegato in modo specifico l’evento dannoso e gli altri elementi costitutivi dell’illecito, impedendo al resistente di comprendere la dinamica causale prospettata. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il thema decidendum del giudizio di secondo grado è circoscritto ai motivi dedotti in primo grado, salva la residua possibilità di proporre motivi aggiunti in appello nella fattispecie prevista dal comma 3.

  Il giudizio d’appello non può introdurre nuove domande, eccezioni o censure estranee al perimetro del giudizio di primo grado.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Il principio di specificità dei motivi di impugnazione impone che sia rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata.

  L’appello, quale revisio prioris instantiae, richiede motivi specifici e correlati alla motivazione della sentenza impugnata; non è sufficiente riproporre le censure di primo grado.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento per vizi formali non incidenti sulla sua legittimità sostanziale e il cui contenuto non avrebbe potuto essere differente da quello in concreto adottato.

  L’amministrazione che invoca il vizio formale non invalidante deve dimostrare che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; tale dimostrazione non è stata fornita dal GSE.

• art. 56 d.l. n. 76/2020

  La censura relativa alla decurtazione non è stata esaminata favorevolmente anche perché l’appellante non ha dimostrato di avere presentato una specifica istanza al GSE.

• d.m. 11 gennaio 2017

  È la disciplina vigente al momento della presentazione dell’istanza, nel settembre 2017, e costituisce il parametro normativo applicabile alla richiesta di verifica e certificazione; non era quindi decisivo il richiamo alla disciplina previgente del d.m. 28 dicembre 2012.

• art. 40 c.p.a.

  La domanda risarcitoria deve contenere l’allegazione completa e autosufficiente dei fatti costitutivi della pretesa, compreso l’evento dannoso.

• art. 2043 c.c.

  Chi agisce per il risarcimento deve allegare e provare condotta illecita della pubblica amministrazione, evento dannoso, elemento soggettivo e nesso causale.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  Nell’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo opera pienamente il principio dispositivo: il ricorrente deve allegare e provare gli elementi costitutivi dell’illecito, senza il temperamento del metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento.

• art. 1223 c.c.

  Danni che siano conseguenza immediata e diretta.

  La domanda deve rappresentare in modo intellegibile il collegamento causale tra la condotta asseritamente lesiva e le conseguenze pregiudizievoli.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo d’appello il thema decidendum è delimitato dai motivi dedotti in primo grado; sono inammissibili le nuove domande, eccezioni o censure, salvo i casi eccezionali previsti dall’art. 104, comma 3, c.p.a.
• Il principio di specificità dei motivi d’appello impone una critica puntuale alle rationes decidendi della sentenza impugnata; la mera riproposizione dei motivi di primo grado o l’affermazione apodittica della loro fondatezza non è sufficiente.
• Quando l’amministrazione esercita un potere fondato sull’accertamento di una fattispecie complessa, non può fondare il provvedimento finale su ragioni del tutto nuove e non enucleabili dal preavviso di rigetto, perché ciò vanifica la funzione partecipativa e dialogica dell’art. 10-bis l. n. 241/1990.
• L’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 non esclude l’annullabilità del provvedimento per il solo fatto che il vizio sia formale: l’amministrazione deve dimostrare che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.
• La domanda risarcitoria proposta davanti al giudice amministrativo deve allegare, già nell’atto introduttivo e in modo autosufficiente, l’evento dannoso, la condotta illecita, l’elemento soggettivo e il nesso causale; non è sufficiente rinviare genericamente a documenti o deduzioni esterne.
• Nell’azione risarcitoria per attività amministrativa il principio dispositivo opera pienamente: l’omessa o generica allegazione dell’evento dannoso lede il diritto di difesa del resistente e conduce al rigetto della domanda, prima ancora della valutazione della prova.

Come è indicizzato