Sentenza n. 309/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, che aveva affidato in outsourcing parte della documentazione sanitaria, comprese cartelle cliniche, lamentava la violazione degli artt. 97 Cost. e 7 l. 241/1990, il difetto di istruttoria e motivazione e l’omessa comunicazione di avvio del procedimento. Contestava inoltre l’applicazione dell’art. 10, comma 2, lett. b), d.lgs. 42/2004, sostenendo che le strutture fossero interamente private, che la documentazione non presentasse uno specifico interesse storico, artistico, archeologico o etnoantropologico e che mancasse la dichiarazione di interesse culturale prevista dall’art. 13 del Codice. Con i motivi aggiunti deduceva anche la violazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., degli artt. 10, commi 2, lett. b), e 3, d.lgs. 42/2004, degli artt. 2699 e 2700 c.c. e della circolare ministeriale n. 61 del 1986, nonché travisamento, erroneità, irragionevolezza, difetto di istruttoria e motivazione e lesione del legittimo affidamento. In particolare sosteneva che la natura di atto pubblico delle cartelle cliniche rilevasse soltanto sul piano probatorio, che la circolare non qualificasse la documentazione sanitaria come bene culturale e che l’art. 10, comma 2, lett. b), non fosse applicabile a soggetti privati né all’intera documentazione prodotta nell’ambito dell’attività convenzionata.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso principale e i motivi aggiunti. Ha chiarito che gli atti impugnati riguardano la documentazione formata dalle strutture sanitarie private nell’ambito delle attività convenzionate con il SSN, restando escluse le attività non convenzionate. Ha ritenuto applicabile l’art. 10, comma 2, lett. b), d.lgs. 42/2004, che tutela gli archivi e i singoli documenti degli enti pubblici indipendentemente dall’interesse storico. La tutela archivistica, infatti, riguarda il valore tecnico-documentale del materiale e non richiede la dichiarazione di interesse culturale ex art. 13, prevista per gli archivi appartenenti a privati di particolare interesse storico ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. b). La struttura sanitaria privata accreditata, limitatamente all’attività svolta in convenzione, è inserita nell’organizzazione della pubblica amministrazione e svolge un pubblico servizio in regime sostanzialmente concessorio; per tale attività assume quindi una natura pubblicistica riconducibile alla nozione di “altro ente o istituto pubblico” dell’art. 10, comma 2, lett. b). Ne consegue che i documenti formati nell’esercizio dell’attività convenzionata sono documenti archivistici e beni culturali sottoposti alla vigilanza della Soprintendenza, anche quanto all’autorizzazione necessaria per lo spostamento. Il richiamo alle cartelle cliniche e alla loro natura di atti pubblici non è stato ritenuto meramente probatorio, ma rilevante ai fini della qualificazione archivistica. La circolare n. 61 del 1986 conferma il coinvolgimento della Soprintendenza, prevedendo il nulla osta per lo scarto e la conservazione della documentazione in sezioni archivistiche. Il motivo relativo all’omessa comunicazione di avvio è stato respinto perché la nota impugnata non costituiva avvio di un procedimento, ma richiamava lo statuto giuridico della documentazione e la necessità dell’autorizzazione per la movimentazione; inoltre, l’autorizzazione allo spostamento è stata successivamente rilasciata su istanza della ricorrente. Le spese sono state compensate per la novità della questione e l’assenza di precedenti giurisprudenziali specifici.

Norme richiamate

• art. 10, comma 2, lett. b), d.lgs. 42/2004

  “gli archivi e i singoli documenti dello Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali, nonché di ogni altro ente ed istituto pubblico”

  La disposizione tutela automaticamente gli archivi e i singoli documenti degli enti pubblici, indipendentemente dall’eventuale interesse storico; la nozione di ente o istituto pubblico comprende, limitatamente all’attività di pubblico servizio, la struttura sanitaria privata accreditata e convenzionata con il SSN.

• art. 10, comma 3, lett. b), d.lgs. 42/2004

  “Sono altresì beni culturali, quando sia intervenuta la dichiarazione prevista dall’articolo 13: (…) b) gli archivi e i singoli documenti, appartenenti a privati, che rivestono interesse storico particolarmente importante”

  La necessità della dichiarazione di interesse culturale riguarda gli archivi e i documenti appartenenti a privati; non si applica ai documenti formati dalla struttura privata nell’esercizio dell’attività convenzionata, considerata pubblicistica ai fini dell’art. 10, comma 2, lett. b).

• art. 13 d.lgs. 42/2004

  La dichiarazione di interesse culturale non è necessaria per assoggettare alla tutela i documenti rientranti nell’art. 10, comma 2, lett. b).

• art. 7 l. 241/1990

  Non è richiesta la comunicazione di avvio quando la Soprintendenza si limita a richiamare lo statuto giuridico della documentazione e la necessità dell’autorizzazione allo spostamento, senza avviare uno specifico procedimento amministrativo.

• art. 30 d.P.R. 1409/1963

  La previsione della conservazione della documentazione sanitaria in sezioni archivistiche conferma la rilevanza della disciplina archivistica.

• art. 35 d.P.R. 1409/1963

  Il richiamo al nulla osta preventivo del soprintendente archivistico per lo scarto dimostra il coinvolgimento della Soprintendenza nelle vicende relative alla documentazione sanitaria.

• circolare n. 61 del 19 dicembre 1986 del Ministero della Sanità d’intesa con il Ministero per i beni culturali e ambientali

  “ogni eventuale scarto di materiale in questione è condizionato al preventivo nulla osta del competente sopraintendente archivistico”

  La circolare collega la conservazione della documentazione sanitaria alla disciplina archivistica e conferma la necessità del controllo della Soprintendenza, almeno per lo scarto e per le modalità di conservazione.

Massime di principio

• Gli archivi e i singoli documenti riconducibili a un ente pubblico sono soggetti alla tutela del Codice dei beni culturali indipendentemente dal loro specifico interesse storico, poiché la tutela archivistica protegge anche il valore tecnico-documentale e la memoria istituzionale del materiale.
• Una struttura sanitaria privata accreditata e convenzionata con il Servizio sanitario nazionale, limitatamente ai documenti formati nell’esercizio dell’attività convenzionata, assume natura pubblicistica quale concessionaria di un pubblico servizio ed è riconducibile alla nozione di “altro ente o istituto pubblico” di cui all’art. 10, comma 2, lett. b), d.lgs. 42/2004.
• I documenti formati da una struttura sanitaria privata nell’esercizio dell’attività svolta in convenzione con il SSN sono soggetti alla tutela archivistica e al controllo della Soprintendenza, compresa la necessità di autorizzazione per lo spostamento; restano estranei a tale regime i documenti formati nell’ambito di attività non convenzionate.
• La dichiarazione di interesse culturale prevista dall’art. 13 d.lgs. 42/2004 è richiesta per gli archivi e i documenti appartenenti a privati di particolare interesse storico ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. b), ma non per i documenti che ricadono nell’art. 10, comma 2, lett. b), in ragione della loro appartenenza pubblicistica funzionale.
• La comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria quando l’amministrazione non esercita un procedimento sanzionatorio o autorizzatorio nei confronti del destinatario, ma si limita a comunicare il regime giuridico già applicabile alla documentazione e a ricordare la necessità dell’autorizzazione per una futura movimentazione.

Come è indicizzato