Sentenza n. 180/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, amministratore unico e legale rappresentante di una società cooperativa titolare di una licenza prefettizia ex art. 134 TULPS per la gestione di un istituto di investigazioni private, ha impugnato il decreto prefettizio che gli aveva intimato una diffida e disposto l'incameramento parziale della cauzione. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione del principio del ne bis in idem, sostenendo che per i medesimi fatti l'Amministrazione avrebbe adottato più provvedimenti sanzionatori, tra cui ordinanze-ingiunzione, l'avvio del procedimento di revoca della licenza e il provvedimento impugnato. Ha inoltre lamentato l'incongruenza tra i fatti indicati nella comunicazione di avvio del procedimento e quelli posti a fondamento del provvedimento finale, con lesione del diritto di difesa. Nel merito ha contestato l'esistenza, la precisione e la significatività degli illeciti, nonché la rilevanza dei precedenti penali e delle segnalazioni richiamate dall'Amministrazione; ha dedotto la violazione del principio di non colpevolezza ex art. 27 Cost. e del principio di proporzionalità ex art. 97 Cost. La Prefettura aveva contestato reiterate irregolarità e inosservanze delle prescrizioni della licenza, l'impiego di soggetti, anche pregiudicati, in servizi rientranti nella competenza delle Forze dell'Ordine, numerosi precedenti e segnalazioni e violazioni del d.m. n. 269/2010. Nel corso del giudizio il ricorrente ha dichiarato cessato l'interesse alla contestazione della diffida, poiché dal 2021 non era più titolare della licenza, mantenendo l'interesse alla restituzione della cauzione.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse limitatamente al capo relativo alla diffida, perché la perdita della titolarità della licenza rendeva impossibile conseguire un'utilità concreta dall'annullamento di tale misura. È stato invece respinto il ricorso contro l'incameramento parziale della cauzione. Il giudice ha escluso la violazione del ne bis in idem: il procedimento di revoca, pur avviato, non si era concluso con un provvedimento, mentre l'esistenza delle asserite ordinanze-ingiunzione non era stata provata dal ricorrente. La censura è stata quindi ritenuta generica e priva di adeguato supporto probatorio. È stata respinta anche la doglianza relativa alla mancata corrispondenza tra avvio del procedimento e provvedimento finale, poiché la comunicazione di avvio aveva già indicato dettagliatamente gli elementi di fatto e il ricorrente aveva potuto presentare memorie difensive. L'Amministrazione aveva inoltre considerato fatti sopravvenuti, ma questi si erano aggiunti a quelli già contestati, che da soli erano sufficienti a sorreggere la decisione. Quanto all'incameramento, il TAR ha ritenuto che l'art. 137 TULPS configuri la devoluzione della cauzione come misura sanzionatoria doverosa e vincolata nell'an, a fronte dell'inosservanza delle prescrizioni della licenza, mentre la valutazione dell'inosservanza da parte del Prefetto è ampiamente discrezionale e sindacabile solo in caso di manifesta irragionevolezza o arbitrarietà. Nel caso concreto il provvedimento elencava dettagliatamente le reiterate irregolarità e risultava adeguatamente motivato. L'impiego di soggetti pregiudicati in servizi riservati alle Forze dell'Ordine e la presenza di numerosi procedimenti penali, anche non definiti con condanne irrevocabili, sono stati ritenuti elementi idonei a incidere sull'affidabilità richiesta per l'esercizio di una delicata attività investigativa privata. Le spese, pari a euro 3.000,00 oltre accessori, sono state poste a carico del ricorrente.

Norme richiamate

• art. 134 TULPS

  Disciplina la licenza prefettizia necessaria per la gestione di un istituto di investigazioni private.

• art. 137 TULPS

  Il rilascio della licenza è subordinato al versamento nella Cassa Depositi e Prestiti di una cauzione nella misura da stabilirsi dal Prefetto, che sta a garanzia di tutte le obbligazioni inerenti all'esercizio dell'ufficio e della osservanza delle condizioni imposte dalla licenza medesima e il Prefetto, in caso di inosservanza, dispone con decreto che la cauzione, in tutto o in parte, sia devoluta all'Erario dello Stato.

  La devoluzione totale o parziale della cauzione costituisce una misura sanzionatoria doverosa e vincolata in presenza dell'inosservanza delle prescrizioni della licenza; la valutazione dei fatti e della loro rilevanza rientra nell'ampia discrezionalità prefettizia, sindacabile solo per irragionevolezza o arbitrarietà.

• art. 27 Cost.

  Il giudice ha ritenuto che il richiamo a precedenti e procedimenti penali non definiti con condanne irrevocabili, nel contesto della valutazione amministrativa di affidabilità del titolare della licenza, non determinasse la violazione del principio di non colpevolezza.

• art. 97 Cost.

  Il principio di proporzionalità è stato invocato dal ricorrente, ma il giudice ha escluso che l'incameramento della cauzione fosse manifestamente irragionevole o arbitrario.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in epigrafe con riferimento alla trattazione della causa nell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Posto a fondamento dell'oscuramento delle generalità del ricorrente.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati, insieme all'art. 52 d.lgs. 196/2003, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata mediante oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• La perdita della titolarità del titolo abilitativo determina la sopravvenuta carenza di interesse all'impugnazione della diffida relativa a future condotte nell'esercizio di quell'attività, quando dall'eventuale annullamento non possa derivare al ricorrente alcuna utilità concreta e attuale.
• La violazione del ne bis in idem non può essere accertata sulla base della mera allegazione dell'esistenza di ulteriori provvedimenti sanzionatori: chi la deduce deve dimostrare l'effettiva adozione di tali provvedimenti e la loro riferibilità ai medesimi fatti, non essendo sufficiente l'avvio di un procedimento non concluso.
• La comunicazione di avvio del procedimento non preclude all'amministrazione di considerare, nel provvedimento finale, fatti sopravvenuti rispetto all'avvio, purché i fatti originariamente contestati siano stati indicati in modo sufficientemente preciso, abbiano consentito un'effettiva partecipazione difensiva e siano autonomamente idonei a sorreggere la decisione finale.
• Ai sensi dell'art. 137 TULPS, la devoluzione totale o parziale della cauzione prestata dal titolare di una licenza per investigazioni private è una misura sanzionatoria doverosa in presenza dell'inosservanza delle condizioni della licenza; la valutazione prefettizia dei fatti e dell'affidabilità dell'operatore è ampiamente discrezionale ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto per manifesta irragionevolezza o arbitrarietà.
• Nella valutazione dell'affidabilità necessaria per l'esercizio di attività di investigazione privata, l'amministrazione può considerare anche procedimenti penali e segnalazioni non sfociati in condanne definitive, purché utilizzati come elementi istruttori della valutazione amministrativa e non come accertamento di responsabilità penale.

Come è indicizzato